符合国情的大战略——小城镇建设发展思考

我国1955年设立建制镇制度，小城镇由建国前的自发状态开始制度化发展。人民公社和“文革”期间小城镇发展出现停滞。改革开放后，人民公社恢复为乡镇，加之乡镇企业异军突起和撤乡设镇，小城镇迅速发展，仅数量就从1978年的2850个增加到2002年的1.84万个。2002年暂停撤乡设镇，小城镇数量也基本稳定下来，到2015年为1.88万个。

新中国成立后，经过短暂而全面的土地改革，中国成为最大的小农经济体。1951年颁布的《城市户口管理条例》，1953年进行第一次全国人口普查，并将户口登记和迁移管理正式扩展到农村。1954年《宪法》规定中华人民共和国公民拥有居住和迁徙的自由。1958年《户口登记管理条例》正式颁布，登记办法区分了城市和乡村，户籍制度开始成型。这一时期自由迁徙的城镇化政策，加上经济快速恢复和“一五计划”“大跃进”的全面展开，中国的城镇人口迅速膨胀，到1960年城镇人口比重达到改革开放前的高峰（19.75%），几乎是建国初期（10.64%）的两倍，从而给城市就业、居住和治安带来极大的压力。

伴随三年困难时期和此后中苏关系分裂、“文革”等内外因素影响，城镇人口比例出现小幅波动和下降，之后长期稳定在17%～18%之间。

其中1963年，在经过大跃进和“自然灾害”后，公安部依据是否吃商品粮将户口类别划分为农业户口和非农户口，城乡二元体制逐步形成，粮食供给、就业、教育、社会保障、婚姻等全面以城镇为导向。张立认为，城乡户籍政策对城镇人口的限制虽然抑制了城镇化水平，但也一定程度上避免了中国的拉美化现象（高城镇化率、高贫困率）的出现。

在这一过程中，计划经济和国有企业的特点，面对快速自然增长的人口，城市无法提供充分就业，直接导致了知青的上山下乡。小城镇的建设和发展在建国以来的这段时间也出现了一些变化。

中国城乡人口变动：蓝色为乡镇人口，黄色为城市人口。

1978年后，中国的改革开放从农村到城市全面展开。在中央一系列鼓励支持乡镇企业的政策和地方主创性的互动下，乡镇企业的生产力得到了极大释放，小城镇的就业居住人口也得到迅速提升。到1987年，乡镇企业产值首次超过农业产值，增加值从633亿元增至1742亿元，到1980年代末从业人员从5028万增加到9545万人。农村工业化得到实践检验，费孝通“小城镇、大战略”的构想也得到初步实践。

与此同时，1989年《城市规划法》颁布，指出国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和大小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。1990年6月，国务院颁布实施《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，从法规上保障乡镇企业发展，表明中央对乡镇企业的方针、政策没有变，具有一贯性、坚定性和稳定性。虽然这段时期国内国际经济社会形势发生突变，但小城镇相关的法律、政策制定并没有停止。

1992年邓小平南巡讲话后，经济制度继续向市场经济转轨，城市相关改革进一步深入，此后一系列的“城市倾向”的政策直接导致了小城镇和乡镇企业发展的衰退。

首先，在1994年推行的分税制改革，使得中央与地方财政的关系从“分灶吃饭”恢复为“中央主导”，这导致了财力分配在乡镇和县级以上的不均、财权和事权的高度分化、地方土地财政的兴起等。

其次，1990年代后期开始，所有制结构发生了巨大变化，城市中的国有企业大规模改制，产生大量城市贫困阶层和社会问题；乡镇集体企业95%实行各种形式的产权制度改革，这使得大量的农民转移到县级以上城市就业生活，造成了之后农民工问题的长期化。在这一系列改革转型中，小城镇和中小城市的发展缓慢甚至收缩，资本和人流等开始向大城市和特大城市集中。

2001年中国加入WTO，正式参与国际经济大循环，珠三角和长三角相继成为外向型经济的集中地，资源和人流进一步集中。乡镇企业虽然凭借之前的积累仍在增长，但势头已大幅放缓。

到21世纪头几年，“三农问题”全面凸显，成为中央不得不重视的问题。2005年后，中央开始新一轮城乡战略部署，新农村建设、城乡统筹发展、产业结构调整、取消农业税等都开始逐步扭转90年代对“三农”和小城镇发展的欠账。

市场导向下的人口流动：1990年、2000年和2010年跨省流动人口流向图

当前总体看，我国小城镇缺乏政策支持，没有发挥应有的作用，人口向大中城市集中越来越明显，小城镇建设发展总体还相当滞后。

小城镇发展滞后最根本的原因、也是面临的最大挑战，就是我国塔式级别化行政体制使优质资源向上一级行政中心集聚，处于最底层的小城镇很难发展。

另外，缺乏内生动力、缺乏扶持政策、重城轻镇的错误观念等也是重要原因。

小城镇是一种很好发展模式，尤其适合中国国情，对推进我国新型城镇化和经济社会发展具有十分重要且不可替代的作用。

小城镇是促进城乡协调发展最直接最有效的途径，农民教育、就医、购物、休闲等日常活动80％在小城镇；小城镇也是促进就近就地城镇化的重要载体。住建部对100个发展较好镇的调查显示，58%的农村富余劳动力在镇内实现了向二、三产业转移就业和稳定居住。

小城镇具有城市不可比拟的绿色发展优势，如交通能耗方面，北京人均汽油消费量是浙江发达小城镇的7倍。小城镇街区尺度宜人，看得见山、望得见水、记得住乡愁；小城镇也是大众创业万众创新的新平台。阿里、京东等公司已在小城镇设立了一万多家电商服务站，浙江首批37个特色小镇不到两年就已集聚3300多家企业，引进各类人才1.3万名。

大量调研显示，经济发展新常态下，小城镇发展面临前所未有的新机遇：

小城镇可以成为城镇化的重要载体。城镇化由城市和小城镇两者的发展所支撑，小城镇可以成为其重要支撑。虽然我国小城镇的作用不是很大，但纵观世界，已完成城镇化和工业化的欧美发达国家，小城镇是城镇化的主要载体，如德国70%的人口居住在2万人以下的小城镇。发达国家的小城镇往往是城镇化的高端形态，其人居环境质量高于城市，更加舒适优美，居住的人多为中产阶层甚至富裕阶层。

小城镇更加有利于协调发展。小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。小城镇是农民生活圈的核心，提供农民就业岗位，满足农民上学、看病、办事、购物、娱乐等生活需求。小城镇发展带动农民增收效果十分明显，农民的生活现代化是靠小城镇实现的，这是城市力所不能及的。近年来，外出农民工呈现回到小城镇就业创业，实现就近就业和家庭团圆，极大地促进了社会和谐与稳定。小城镇的发展有利于区域协调发展。新疆、云南、广西等西部省，依靠特色小镇发展，促进了城镇化和经济增长。

小城镇可以成为经济增长新的一批“小发动机”。在城市和县域，我国产业空间布局的特点体现为政府主导、统一规划、一点集中式布局。我国一个县的面积很大，往往在一千平方公里以上，对如此辽阔的疆域，通过统一规划，将高附加价值的二三产业几乎全部集中布局在县城，而其他辽阔的地区只留下农业、农村、农民，这种模式在世界上也是不多见的。实际上城市以及县城以外存在着许多不可移动资源，有较大的发展潜力。有重点地发展小城镇，有特色地发展小城镇，可以把城市以外的发展潜力调动起来，成为发展的新动力。小城镇经济往往是绿色的、内需的、有文化的，有利于经济新常态下的转型升级。

小城镇具有城市不可比拟的绿色发展优势。北京市人均汽油消耗量是我国浙江最发达小城镇人均汽油消耗量的7倍。城市的高层建筑单位面积的建造和使用能耗，是小城镇低层和多层建筑的1.5倍。小城镇空气质量更好，各类排放更容易治理。小城镇生活比城市生活更绿色。

小城镇可以让国家建设更有中国特色，更加丰富多彩。我国的传统文明是农耕文明，广大乡村地区蕴藏着大量的历史文化资源，闪烁着丰富多彩的地区和民族特色，每一个镇都有一段历史、一种文化、一种精神。此外在空间上，小城镇更容易体现传统文化和地区特色。由于城市用地限制，不可避免建设高层建筑，而高层建筑要实现美观，一般采用简洁风格，因此容易导致千城一面。而小城镇以低层小体量的建筑为主，建筑设计上更具灵活性，更容易体现地域特色和民族特色。因此，将1.8万个小城镇建设好，可使我们的国家建设更具中国特色，更加丰富多彩。

虽然小城镇对我国协调发展、可持续发展具有重要意义，并且我国在80年代就提出了“小城镇、大战略”，后来又提出大中小城市和小城镇协调发展的目标，但是从实际结果看，我国小城镇发展明显滞后，大中小城市和小城镇发展并不十分协调，“小城镇、大战略”没有成为现实。

我国小城镇在城镇化中的作用很弱。除县城城关镇以外的建制镇有1.8万多个，但承载人口能力比较低，居住在1.8万个小城镇上的人口占城镇人口的比例为24%，占全国人口比例仅为12%，远低于发达国家。小城镇尚未成为人们长期稳定的居住地。

小城镇基础设施建设落后，全国建制镇2015年污水处理率仅51%，生活垃圾无害化处理率仅45%[1]，产业薄弱，教育医疗服务水平较低，环境脏乱差，许多年轻人选择离开，一些镇的人口在减少。

小城镇的建设缺乏特色。许多确定作为重点镇或中心镇的规划建设照搬和模仿城市，缺乏小城镇特色，缺乏地域、民族和传统文化特色。从全国范围来看，人口越来越向大中城市或特大城市集中；从省市范围来看，人口更多地向地级市、县城集中。 

过去相当长的时间里，我国对小城镇有大量研究。研究方向主要包括小城镇的发展过程和机制、土地利用与经济效益、流动人口、就近就地城镇化、产业与企业发展、人居环境改善、规划建设等。

这些研究通常运用历史资料梳理、统计数据分析、案例研究和社会调查的方法，部分对小城镇空间的研究开始引入遥感等新技术。

这些研究中，一部分主要是由政府部门结合工作需要组织开展的，如住房城乡建设部村镇建设司、国务院发展研究中心、国家发展改革委的城市与小城镇改革发展中心等都组织过了大量小城镇调研；江苏、浙江、湖北、山西、陕西等地方政府也进行过本地区的小城镇调查研究，形成了针对性的研究报告和政策建议。

另一部分主要由高校、规划设计与科研机构、商业咨询机构组织开展，调查角度和调查工具相对多元，多围绕特定主题或为解决具体问题开展，如小城镇建设情况调查、社会生活调查、企业调查、市场调查等。既有的研究成为形成了宝贵经验，为进一步研究小城镇、说清小城镇奠定了良好的基础。

但总体来看，这些研究在对小城镇的认识上，存在全面性、透彻性的局限，由此导致对小城镇的作用认识不足。

“十三五”规划《纲要》明确提出，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。在国家政策的引导下，一批特色小镇正在全国各地迅猛发展。

2017年3月23日，住房城乡建设部召开全国特色小镇培训会。会议指出，小城镇在推进城乡协调发展、国家可持续发展及城镇化健康发展等方面具有十分重要的作用，小城镇建设可使国家建设更有中国特色、更显中国文化、更加丰富多彩。但从总体来看，我国小城镇发展滞后，没有发挥应有的作用，必须加大力度，积极推进。

针对小城镇建设中的问题，住建部总经济师赵晖提出了十项基本要求：