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本文转发自上海城市规划杂志，2018年11月25日，2018年中国城市规划年会学术对话二：“都市圈融合发展与规划引领”在杭州国际博览中心新闻发布厅AD厅举行。在主题发言后，参会专家与现场代表进行了热烈的互动交流。本文为互动问答摘录。

互动嘉宾：

张帆，上海市城市规划设计研究院院长
王凯，中国城市规划学会区域规划与城市经济学委会副主任委员，中国城市规划设计研究院副院长
施卫良，中国城市规划学会副理事长，北京市规划和自然资源委员会总规划师
马向明，中国城市规划学会总体规划学术委员会委员，广东省城乡规划设计院总工程师
肖志中，武汉市规划设计研究院首席规划师
易峥，重庆市规划设计研究院副总规划师

基础设施的建设应该用更长远的眼光来看

现场提问：随着港珠澳大桥建成通车，业内有非常广泛的讨论，我们也听到各种观点，所以想请教马总，您觉得港珠澳大桥对于推进粤港澳大湾区一体化发展将会起到什么作用？

马向明：港珠澳大桥通车以后，很多人一看好像车流不多就下结论，但基础设施的作用是以几十年、50年甚至100年为尺度来衡量的，所以要以长远的眼光来看。以前广深高速的交通十分饱和，莞深段经常跑不动，现在港珠澳大桥通车分流了一部分后状况有好转，这说明大桥的通车起到了联络成网的作用。如果回到都市圈这个话题来说，这座大桥通了以后，珠江西岸与香港的联系就可以在90分钟都市圈的范畴之内了。我们知道珠三角的西岸发展相对滞后但是土地空间大，过去香港带动了深圳的发展，现在深圳的GDP超过了香港，大桥通了后香港的资金有了新的地方走、合作会顺着大桥往西岸走。香港政府和商界也已表现出了很重视珠三角西岸的发展机会。我个人对于港珠澳大桥带来的影响比较乐观。

讨论问题要从基础数据和基本概念出发

现场提问：我们工作中体会到，经济带、都市圈的边界如何划定非常关键，具体规划实施的主体是行政区的主体，如果以学术概念或者经济联系来划定，会出现实施主体不明确的问题，应该怎么解决？

王凯：这是一个很大的矛盾，我也没有标准答案。我觉得我们把都市区的实际范围的概念泛化了。我们经常说同城化，那我在这个范围里工作和生活的前提就是我可以忍受多长时间的出行。比如无论是开车还是坐地铁我可以忍受单程1小时，我举地铁的例子，地铁的设计车速是时速70-80公里，运行速度是35 公里/小时左右，坐地铁单程出行就是35公里加上从家到地铁以及从地铁到办公室的距离。我们讨论任何问题都要从基础数据和基本概念出发，所以我觉得都市区的边界这件事就是一个简单的问题。第二，我同意行政主体的管理和学术概念是两回事。国内很多经济发展还是行政区经济，但我们也可以用行政区来做学术的事情。比如京津冀把整个河北都涵盖进去，但京津冀协同发展的边界也就到保定，保定以南是另外的经济区范围。所谓经济协同发展是北京、天津、唐山、保定或张家口等叫做京津冀北的范围，如果从行政角度来谈京津冀城市群，还是要尊重区域发展的基本规律。

长三角一体化需要顺应城市间的联系

现场提问：我想请教张院长一个问题，国务院批复的上海2035总规里提出上海大都市圈的概念，南京、杭州、苏锡常都有自己的大都市圈，我们国家又一直把城市群作为城镇化的主体形态，那么都市圈和长三角一体化的关系应该怎样理解？

张帆：王院长刚才的演讲已经解析得很清楚，都市圈和城市群是不一样的概念。都市圈是长三角城市群的重要组成部分，强调的是临界地域的同城化，有统计学范畴，也有经济学范畴，空间范围应是动态的。长三角一体化是在更大的空间范围内强调商务、经济、社会、生态等领域资源统筹，重要的是要顺应城市间网络化的关联。

大都市圈的重点在贴边地区

现场提问：我想请教施院长和肖总。施院长讲了北京贴边发展的问题，请问能否分享下在解决跨界地区的空间管制和布局的过程中的经验或者困难？另外，肖总讲到了打破行政区划实施土地共享，这对于大都市区的协调非常重要，也请跟我们分享一下。

施卫良：经验之一是本身规划编制的机构之间应该形成一股合力。京津冀的城乡规划是中规院牵头，天津院和河北省院都有参与。之后通州和北三县的规划，中规院还是作为主编单位来做，以第三方的身份来做区域规划的工作可能更有利。而且编制总规之后，总规的年度体检也是委托住建部的规划管理中心来组织相关工作。所以工作团队之间能够形成一种协调，包括信息、数据等的沟通。

肖志中：我想回应一下刚才专家提到的“贴边率”的问题。我觉得贴边率高是一个问题，但是贴边发展没有问题，是符合现实情况、符合客观发展规律的。武汉市新一轮城市总体规划提出构建武汉大都市区的重点之一就放在了贴边地区，也就是武汉市域周边重点的临界地区。这种想法是在武汉城市圈建设10年之后，我们在区域发展思路上的一种调整，主要原因是由于目前发展阶段行政区经济带来的武汉市与周边城市之间互相竞争远大于合作，因此在武汉与周边城市交界的重点临界地区建立具有共同利益的“飞地经济”区，实现从“并集”向“交集”的发展，能够从技术层面摆脱行政区经济的制约，促进武汉市与周边区域的共同发展。刚才提问说到的土地共享主要涉及土地指标问题，湖北省各个县市都在编制城乡总体规划，城乡总体规划的主要任务就是对全域空间资源进行统筹安排。规划中可以结合各县市城镇体系、镇村体系调整以及农村集体建设用地增减挂钩等措施，将腾退的建设用地指标集中用于重点临界地区，因此从规划实施的角度建设临界地区是可行的。目前周边县市的积极性也都非常高。另外，为保障规划实施，我们也正在技术层面进行探索和对接，包括统一测图标准、规划标准等。现在武汉市使用“一张图”进行管理，下一步我们也要从技术层面让周边城市，特别是重点的临界地区采用与武汉市一体化的一张图进行管理，确保武汉大都市区共同协调发展。

不同的发展阶段对功能布局有不同的要求

现场提问：我想问王院长一个问题，都市圈在空间布局上是网络化、多中心的，那么在功能的布局上是否有一些规律可循，都市圈是否有不同的类型？

王凯：现在国内外的都市区发展过程中确实出现了一些新的趋势，但是我们要明确的一点是，不同的发展阶段有不同的发展要求。比如改革开放前30年是由工业化驱动的，开发区等都处在城市的边缘地区。经过40年的发展，下一步转型时，城市边缘地区就是另外一种价值吸引。比如临安工业区，现在因为山水环境好成为科技创新的首选地。所以严格意义上讲，不存在单一的空间一定做什么的标准答案，而是要根据城市的发展阶段布局合适的功能。

发改部门正在推下一轮都市圈规划
现场提问：请问王院长，从规划从业者角度来说，国家下一步是否有可能推行一系列都市圈规划的编制？在国家部门调整的背景之下，都市圈规划在国家空间规划体系中是否有一席之地，或者说都市圈规划和国家空间体系规划是否会是一种并行的关系？

王凯：前两年全国各地都在推动城市群规划，包括很多不具备城市群发展条件的地区也在推，我们在相当的层面上把城市群范围泛化了，而发展目标并没有实现。现在有关部门尤其是发改部门正在推下一轮都市圈规划。收缩到都市圈，我认为是正面的事情，能够落到一个更加实实在在的地域空间里来谈这个问题。这是一个比较大的变化。第二个问题，我的理解可能还是3个层次。国土空间规划应该以保护为主。省的层面，不同的省有不同的开发比例。这个层面的空间规划是保护和利用的平衡关系问题。市县层面更多的是发展的管控关系。都市圈介于省和市之间，都市圈层面的国土空间规划是融入到上面的省还是下面的市？我觉得都可以，这只是技术处理上的问题。

上海大都市圈的发展重点在于以“高”带“大”

现场提问：请问张院长，在上海大都市圈里，花桥地区是以11号线来进行跨省联系的，这样以城市交通来联系区域应该是一个特例。随着上海未来几个大的交通枢纽，比如上海东站或者城际铁路的发展，是否会对长三角地区包括上海大都市圈带来新的变化？

张帆：上海大都市圈的发展是一个在空间一定的范围内统筹资源的概念，如何以“高”带“大”是上海都市圈最本质、最核心的诉求。花桥地区以城市交通来联系区域，有机缘巧合的因素，也是历史阶段所做的选择，交通上的紧密联系能够更好地实现以“高”带“大”这个目标。未来随着交通枢纽和交通廊道的建设，上海与都市圈的其他城市将呈现出更加紧密的联系。

规划师如何应对城市间的协调和竞争

现场提问：不管是都市圈还是城市群，在做规划时都会讲到城市的协调和竞争关系，在面对每个城市的诉求和每个城市不同领导的愿望时，规划师应该坚守什么样的立场和原则？

施卫良：我觉得有两个方面。一方面是作为行政决策智库的角色，分析各种利弊，为政府提供直接的建议。另一方面是作为独立的学术机构的角色，进行相应的案例、经验总结和对比，以及一系列的学术研究。这两个不同的方面是不同利益的代表，协调起来可能有一定的难度，一方面是政府之间认识的统一，而更重要的方面是具体规划层面技术人员要形成统一的意见。

王凯：要把两个不同的行政主体捏在一起是很困难的。国家发展虽然是一盘棋，但是行政壁垒很高。交界地区的发展矛盾冲突怎么解决，我觉得有两个方面。第一，工作的组织方必须是第三方，比如京津冀的城乡规划不完全由北京领导也不完全由河北省领导，而是由京津冀领导小组办公室组织，因此在协同规划上就能比较客观地看待问题。第二是技术层面，比如京津冀交界地区必须是生态环境带。这是一个共识，而且应该有具体的政策落地。所以将这些共识作为技术上的抓手，规划就可以顺利开展下去。

西部地区的发展需要一条新的路径

现场提问：西部欠发达地区虽然想改善经济或者提高人民生活环境，但是又没有很好的动力。一方面强调环境保护，另一方面又有经济发展的诉求，请问其中的矛盾如何缓解？

易峥：这个问题我很有同感。记得我刚到规划院做康定规划时去了大渡河谷，那边有很多藏族的小寨子非常漂亮。当时我就听说他们要进行梯级开发。为了电站的运行，在3条地震带通过的康定城上方建调节型水坝。10年后，当我再去大渡河谷时，那条河谷已被开发得满目疮痍。我们确实应该反思西部大开发是否走了弯路，西部地区过去是以什么样的资源支持东部发展。现在国家强调生态文明引领国家发展，我觉得要转变的是人的思维。虽然中西部地区相对东部还欠发达，但也处在中国整体转型的背景下，如果一味重复发达地区走过的路是没有办法获得后发优势的。东部地区是我国主要的生产地区，而西部地区是以消费型产业为主。在转型发展中，西部地区可以抓住消费升级和转型的机遇，寻找另外一些路径，找到适合自己的出路。

本文来自上海城市规划，点击查看原文：现场互动问答摘录