空间规划法的立法构想

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本文转发自：何明俊．改革开放40年空间型规划法制的演进与展望[J]．规划师，2018(10)：13-18．

作者杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任，中国城市规划学会会员，英国皇家规划师学会会员何明俊在《规划师》2018年第10期撰文，改革开放40年，中国的城市化无论在规模还是质量方面都取得了举世瞩目的成就，空间型规划发挥了不可替代的作用。

空间型规划所规制的是行政行为与土地使用，而法制的重点是规范政府的规划行为。规划法制的产生、演进与当时的社会经济发展水平和国家治理方式密切相关。中国的空间型规划法制顺应了城市化进程中经济市场化、区域一体化、主体多元化的改革需求，形成了以《城乡规划法》为主体的空间型规划法规体系，但也留下了在计划经济时期权力制约权力的痕迹，产生了“多规”等问题。

随着空间规划体系的提出，建立以《空间规划法》为主体的法规体系，提升空间规划在城市化进程中的治理能力，则是当下面临的重大课题。

空间规划法的立法构想

（一）空间规划法的规制对象

空间规划体系是中国进入社会主义新时代所提的规划体系，其目的是解决以城乡规划为主体的诸多规划在城市化进程中的空间治理能力问题。空间规划的建立首先是要明确其规制的对象。虽然主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划所依据的法律、规范和技术标准不同，但是它们都有一个共同点，从不同层次或角度关注土地使用。因而，由上述3类规划整合而成的空间规划所关注的对象就是各个层次的土地使用。在“以人民为中心的发展”背景下，城市与乡村的发展仍然是空间发展的主体。空间规划体系的重点仍然是关注城市与乡村的发展，土地资源的有效利用，重点仍然是城市与乡村的土地使用。为此，空间规划的规制对象实质上是城市与乡村的土地使用及其上的建设活动，而不仅仅是《城乡规划法》中的建设活动。随着空间规划体系的提出，城乡规划面临转型，《城乡规划法》急需修订。

对土地使用实施公共管理，应植根于现实、适应时代发展的要求。在社会主义新时代，中国的国家治理方式发生了重大变化：①权力运行方式变化。2014 年十八届四中全会提出全面依法治国，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。法治是空间规划制度建设的基点。②权力运行目的变化。城市化过程就是以人民为中心的发展过程，城市发展的目的是“为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享”。“以人民为中心的发展”是权力运行的目的。③权力实现价值变化。空间规划体系不仅要应对城市化、市场化过程中的相关问题，还要在法律规范体系建设中植入公平正义等价值理念，践行社会主义核心价值观。

（二）空间规划法中的规划体系

空间规划所规制的对象是土地使用。土地具有资源与财产的双重特性：作为资源，土地是城市发展的基础；作为财产，土地是法律保护的对象。如何提升土地资源的效率，保护好土地产权制度，空间规划不可回避现代产权制度。这是改变城乡规划过于静态，与土地政策相脱节，造成城市化进程中治理能力较弱的重要方面。借鉴西方国家城市规划或空间规划的立法经验，空间规划应当基于现代产权制度，建立3个基本制度：①土地发展权制度。这是提升空间规划治理能力、实现社会公平的基础性制度。②土地相邻权制度。这是保护土地财产权利的重要制度。③土地征收权制度。这是实施空间规划的关键制度。

整合主体功能区规划、城乡规划和土地利用总体规划，实质上就是将三者整合成为不同尺度、层次的空间规划。借鉴西方国家的规划体系，空间规划可分为 3 个次层：①区域空间规划。将主体功能区规划与城镇体系规划整合成全国、省域或者是城市群等层面的区域规划。②县市域空间总体规划。将城市总体规划与土地利用总体规划整合成城市总体规划或县市域总体规划。③地方空间规划。根据城市与乡村在权力运行及土地所有制方面的不同特点，以控制性详细规划、乡村规划为基础，整合成为地方空间规划。由于地方空间规划涉及产权的保护，研究规划立法是空间规划体系建立的重要任务之一。

空间规划是通过对土地使用的管治来实现空间规划的目标。其中，规划行政许可发挥了重要作用。在《城市规划法》时期，规划行政许可是一种以规划为导向的自由裁量制度；在《城乡规划法》时期，规划行政许可则采用一种以规划为依据的严格规则模式。这两种模式各有优缺点：自由裁量模式可以更好地适应市场经济多变的特点，但难以实现规划目标和空间布局；严格规则模式可以更好地实施规划的目标与空间布局，但在如何适应市场经济的特点方面仍然存在不足。服务于“以人民为中心的发展”的空间规划制度，则应吸收自由裁量模式与严格规则模式的优点，建立以法定规划为依据的行政许可制度。空间规划中的行政许可制度，不仅要改变权力制约权力的方式，还要建立一种绩效导向的许可制度。

（三）空间规划立法的思考

“多规合一”解决了空间规划科学编制的制度障碍。在“多规合一”背景下的空间规划，如何得以有效的实施，则是《空间规划法》应当关注的。从《城市规划条例》到《城乡规划法》，无论是城市总体规划还是控制性详细规划都是采用政府批复的方式。虽然城乡规划具有法律效力，但是从行政法角度看，政府批复的方式在学理上属于规范性文件的范畴，法律地位不高、刚性不足，这就产生了“城市总体规划失效”和“控制性详细规划尴尬”等问题，造成了城乡规划在城市化进程中治理能力的不足。这不仅是“多规”协同性不足的问题，更重要的是城乡规划的法律制度设计问题。空间规划要提升治理能力，应当采用立法模式。实际上，2013 年中央城镇化工作会议就提出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。

空间规划立法既改变了规划调整修改的随意性，又可为规划行政许可明确法律依据。空间规划立法关键是明确规划体系法立法中的定位。县市域空间总体规划与地方空间规划的立法则是规划立法核心。从法律授权的逻辑上看，城市总体规划的权力来源于《城乡规划法》。《城乡规划法》采用不明确的法律概念，诸如合理布局、节约用地和公共安全等给地方政府授权。《城乡规划法》第十九条明确规定，“根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”，实际上是采用更加清晰的城市总体规划为地方政府授权。因此，县市域空间总体规划属于授权性立法，所规范的是地方政府在制定下位规划时的行政行为，而地方空间规划层面的法定图则或控制性详细规划大纲则是对土地使用的立法。

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