多部委严打非法圈地囤地工业用地价格将提高

“新土改”临近，与之配套的工业用地制度改革方案，亦逐步清晰。

国土部副部长胡存智曾在一次内部会议上表态称，国土资源部将修订《划拨用地目录》，扩大有偿使用范围。同时，还要采取措施提高工业用地价格。探索实行“租让结合、先租后让”的工业用地供应制度，积极推行工业用地出让弹性年期制。

除了通过提高地价，推行工业弹性年期制度，去提高工业用地的集约使用效率，21世纪经济报道采访了解，已经出让的存量用地的退出机制也将是国土部配套制度改革的一个重点。

国土部下属部门一位知情人士介绍，国土资源部正在酝酿、研究专门针对存量用地管理的新制度和手段，拟将存量用地交易、开发、建设与新增建设用地进行“区别管理”，提高企业退出的积极性。

在存量用地管理新规上，上述国土部下属智囊人士表示，国土部也开始考虑研究建立一个市场化的存量用地退出的交易平台，提高企业腾退的积极性。

“存量用地的再利用，无须占用新增建设用地指标，是节约集约利用土地的一大方向。”上述国土部下属智囊的人士介绍，国土部有关工业用地改革的一系列制度，将作为未来土地管理制度改革的一个突破口，以解决新型城镇化的用地需求。

另据21世纪经济报道记者采访了解，国土部将联合审计、纪检监察以及司法机关建立土地执法监察工作小组，严厉打击非法圈地、囤地和粗放浪费土地的行为，严格执行闲置土地处置政策，依法依纪追究有关人员的责任。

低价供给后遗症

国土资源部的一份统计显示，2013年二季度，全国105个重点监测城市的商业、住宅、工业地价分别为6044元、4799元和684元/平方米，工业用地地价明显较低。

低价供给背后，上海良玉投资集团总经理郭玉良表示，这种打擦边球行走在房地产模糊地带的方式的问题也逐渐显现，“比如大量的圈地、低效用地以及小产权房的问题。”

以小产权房为例，郭玉良表示，转性比较是小范围的，有很多拿工业地块的开发商，再转手做商业用途后，没有转性，并没有拿到大产权证，严格上来说，应该属于违章的小产权项目。

“也正是如此。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员肖金成亦表示，土地城镇化高于人口城镇化，多地出现鬼城、空城的现象，这也是导致实体经济空心化的一个重要原因。

多名智库专家经过近7个月的全国调研起草的《产业园区助推实体经济发展报告》，也提出， 在工业地价“低价”供给的背景下，借产业名义，行住宅、商业开发，圈地之实的情况普遍存在，且这种以地产开发的主导不利于实体经济的发展。

但是上述低价圈地、打“擦边球”违规操作的模式或将在2014年得到扭转。

除此之外，国土部也将通过提高工业用地价格，提高企业节约集约用地的积极性；以及探索弹性出让的模式，在源头上断绝圈地的情况。

退出博弈

已经出让的存量用地的退出机制也将是国土部配套制度改革的一个重点。

上述国土部的一位人士表示，国土部解决新型城镇化用地需求的一个基本原则，就是在控制新增建设用地计划指标的背景下，向存量做文章，而存量释放的潜力非常大。

胡存智介绍，我国目前城镇用地水平比原来设想的要粗放，城镇低效用地占到40%，其中相当一部分即为工矿存量用地。

《产业园区助推实体经济发展报告》也显示，中国工矿用地供应率占国有建设用地供应量的40%-50%，目前工业用地使用年限是50年，而大部分产业生命周期都短于50年。

“盘活这部分工业存量用地，对于解决新型城镇化用地需求非常关键。”北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥如是称。

原国家土地管理局规划司副司长郑振源也表示，将腾出的大量工业存量用地升级为住宅及商业用地，不仅可以抑制房价高涨，化解现有城市房地产泡沫，还可以为地方政府带来数额可观的土地出让金收入，用于逐步偿还地方政府的巨额存量债务。

虽然退出的方向一定，但由于利益机制存在，退出的难度很大。

中国国土资源经济研究院研究员郝庆介绍，工业用地腾退难的一大原因就是土地用途监管，商业和住宅是拿地之后出售，但是工业只能是厂房，不能做住宅和商业，且对建筑系数、容积率等有明确的规定，厂房的标准体系不一样，再加上各工厂的厂房标准不一样，买卖很难，因此价格很难上去。

在郝庆看来，实施工业用地二次开发是一个方向，其中不可避免就是二次开发后的土地用途变性的问题，以及由此带来的开发成本、原土地使用者和政府利益博弈。

据郭玉良了解，目前大部分企业腾退的方式多由政府主导，“对于那些经济效益不好，或者已经关闭，土地已经闲置的土地，地方政府的收储部门会主动找到企业，要求其腾退、搬迁，其间，会按照第三方评估价格给企业支付腾退费用。”

“因为地方政府土地收储费用有限，因此评估价格并不是很高。”郭玉良介绍，另外，还存在部分工业用地在收回后，进行土地用途变性，再重新挂牌出让的情况，从而带来了土地二次开发的明显溢价。

“这其中就有一个矛盾。”郭玉良表示，企业在退出利益上会有很大意见，据其了解，部分企业在了解原工业用地在变性产生的差价后，也存在和政府沟通，在评估价外，再多要些钱的情况。

在郭玉良看来，该模式的一大问题就是政府主动，企业被动，一旦在利益上存在矛盾，就会减少腾退效率，与此同时，也加大了政府腾退的行政成本。

联东U股副总裁王东升认为，建立一个市场的工业用地交易平台，对于提高企业腾退低效、闲置工业用地的积极性非常重要。

王东升所在的联东U股是国内最大的产业园区运营商，其在业务拓展过程中，也常跟各种企业接触，据其了解，企业主动腾退，促进工业用地二次开发的积极性很大，也更为高效。

“市场化”工业用地二次开发机制

据21世纪经济报道记者采访了解，国土部正在探索有关建立市场化工业存量用地二次开发机制的可行性。

上述国土部的人士表示，国土部正在探索存量用地的管理新规，拟将存量用地交易、开发、建设与新增建设用地进行“区别管理”。

在存量用地管理新规的探索上，上述国土部人士介绍，涉及三大要点和实现路径，一是鼓励社会各方参与存量用地开发，包括允许原土地使用权所有人自行开发；二是妥善处理历史遗留问题，对历史遗留的用地问题“从旧、从宽”处理；三是制订政府与土地权利人利益共享政策。上述人士亦进一步强调，上述探索的关键在于提高企业腾退积极性的同时，不能突破现有的土地利用规划和用途管制。

实际上，上述三个方向也在广东试点两年有余，21世纪经济报道查看广东“三旧改造”模式发现，多个公司的原工业用地，可以在报批当地政府审批，自行办理土地使用性质转变，但需要按目前市场商业土地价格补交土地出让金差价。

值得一提的是， 土地供需紧张的北京有关自住性商品房的规定，符合相关法律法规的前提下，鼓励企业将自有用地用于自住型商品住房的开发建设。