李晓江：国土空间规划与城市高质量发展

李晓江，全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长

要真正理解高质量发展的背景和内涵，就必须充分认识中国社会发展阶段和主要矛盾的变化。十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，这既反映出改革开放四十年的伟大成果和中国人民最本质的变化，也揭示了中国实现现代化必须跨越的两大“陷阱”。中国的人均GDP已经超过1万美元，如果不出意外，十四五期间中国能够进入联合国统计的高收入国家行列，这样的社会必然提出美好生活的需要。但是，中国人民的美好生活需要也必然带来巨大的能源和资源消耗，如果用西方的模式来实现，显然是难以为继的。另外，在富起来的过程中，中国的收入差距在扩大，社会阶层在分化，区域城乡差距在拉大，如果不实现社会的公平正义，同样会出问题。因此，中国的现代化必须要走绿色低碳、共同富裕的道路，在充分满足人民美好生活需要的同时，跨越资源过度消耗、社会失衡的发展陷阱，最终实现高质量发展。在此基础上，他从几个方面交流了对于国土空间规划和高质量发展的认识。

第一、关于国土空间规划体系

李晓江认为，从体系构建的基础来看，中国国土空间规划的源头与过去的城乡规划和土地规划有着深刻的差异：

城乡规划体系的确立是源于城乡有序发展和城市健康发展的需要，土地利用规划产生的背景是保障粮食安全和耕地规模；

国土空间规划体系建立的基本出发点则是生态文明和空间治理现代化。

当年中央深改办在推动多规合一改革时，最关注的问题就是两个方面：一是有没有改善政府管理的行政效能，二是怎么处理发展和保护关系。2018年体制改革以后，建立了五级三类的国土空间规划体系。但是这个体系的建立，并不会自然的消解原有的矛盾和冲突，很多博弈和问题依然需要在实践探索中去解决。因此，只有全面系统的理解中央精神，才能把握好国土空间规划的重点和方向，比如，中央城镇化工作会议提出以人为核心的城镇化，中央城市工作会议提出了“一尊重、五统筹”，也包括习近平总书记在不同场合对城市规划的要求。

具体来说，在编制原则上，国土空间规划必须坚持战略性底线思维，守住常住人口规模、建设用地总量、生态环境、城市安全、城市文化等多条底线；把握随着发展阶段变化而引发的空间价值转换与规划理念更新，从追求直接经济效益与利益最大化转向追求社会公平正义，从满足增长的物质主义转向文化和生态价值的守护与制造，真正编制守护城市长久价值的“终极规划”；充分思考陆海统筹，尤其是沿海地区的国土空间规划应高度重视陆海统筹，为国家的海洋强国、科技强国战略打下坚实的基础；科学配置高效的基础设施体系，基础设施建设应与气候条件、资源禀赋相适应、与应对和适应气候变化的建设要求相适应；科学谋划支撑国土空间格局的交通运输体系。

在编制方法上，要充分认识地域资源禀赋差异和发展阶段差异，顺应地方发展规律，科学理性制定国土空间发展策略，合理配置国土空间资源要素；在双评价的基础上，开展城乡发展质量评估和国土空间资源绩效评估；注重“全域规划”，要充分认识不同地区之间、城乡之间、城镇之间的发展差异和禀赋差异，采取差异化的发展策略、国土空间资源配置方法和规划管控手段；注重“全要素规划”，既要摸清“山水林田湖草沙”，也要重视经济社会发展的“城乡绿文服产”等各类空间要素家底，实现各类空间管控要素精准落地；注重“多规合一”，要求政府各个部门充分协调，不同专业机构充分参与，充分吸收不同领域专家的智慧知识；突出“高质量发展、高品质生活”规划，应当广泛动员社会和公众参与规划编制，充分了解并满足居民美好生活和企业的发展需求。

面对如此复杂的规划体系改革和规划实践，不应当过于理想的追求规划的完美，而应当抓住核心目标，追求规划的“最大公约数”。

第二、关于国土空间特征与格局

李晓江指出，从宏观格局上看，中国存在着突出的区域差异，胡焕庸线两侧形成了巨大的空间分异；从基层单元上看，中国有两千多个县级单元，同样存在着巨大的差异和不平衡，任何一个政策出台，一定有受益者，也一定有受损者，没有分类就无法出台有效的政策。在2016-2017年承担的中国工程院的城镇化研究中，基于区位因素、地形因素和人口密度等多种因素，把中国的2千个县域单元划分成了六种类型。但是这种差异化分类的思维，在当下的国土空间规划中体现的还不够充分。他分析了“一带一路”对国家空间格局的重大影响，也回顾了过去十几年对全国城镇体系格局的研究认识变化，指出中国的空间格局正在发生良性的变化，进入了再平衡的过程，中西部地区的发展明显开始加速，这也符合美国等发达国家的普遍经验。与此同时，他认为基于消费升级的美好生活需要，不同类型国土空间的价值也在发生转变，比如，随着居民旅游度假休闲需求的快速增长，自然资源和文化资源富集的魅力空间的体验经济价值不断提升，成为国土空间规划必须重点关注的新型空间。

第三、关于发展制度与模式问题

李晓江表示，习近平总书记对雄安新区的建设提出了一系列要求，包括：平原建城，尊重自然，不堆山、不挖湖，不要高楼林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子等等。这些要求的背后，是中央对于城市发展制度和模式的重新安排。回顾改革开放40年来的城镇化进程，中国探索出了一系列成功的制度创新，取得了城镇化上半场的辉煌成绩。但是，在未来城镇化发展的下半场，这些制度创新可能反而变成高质量发展的制约，需要在国土空间规划中予以回应。主要表现在以下三个方面：

一是土地财政和房地产依赖，导致国土空间资源配置失衡。以间接税、企业税为主的税制造成地方政府过度配置工业用地，重企业、轻居民；地方财政缺口大，高度依赖土地收入和房地产，追求单块土地的高收益。十四五规划纲要提出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，这也意味着国土空间资源的配置模式应当做出重大调整。

二是碎片化的开发区体制。单一的经济与产业发展目标，忽视资源使用效率，忽视人的生活需求，忽视社会发展与公共服务，忽视资源环境的外部性，甚至造成了社会的安全隐患。而以开发区为代表的碎片化园区在城市中大量存在，必须充分考虑如何在国土空间空间规划中进行织补与缝合。

三是行政化、层级化的资源配置体制。以城市/市区为导向的资源配置，损害县（市）单元与农村的利益，加剧了城乡二元体制弊端和城乡差距；层级化的财政转移支付、土地指标划拨，导致县（市）从“吃饭财政”沦为“讨饭财政”。因此，应当保持县（市）单元国土空间规划的相对独立性和土地指标在不同行政层级之间的合理分配。

第四、关于社会需求和城市空间供给

李晓江指出，在城镇化下半场，城市发展面临着三个基本变化：

一是发展主体的变化，随着社会阶层分化，中产阶级群体不断壮大；大学生成为社会新增就业的主体；农民工群体的选择能力提高，因此个体选择生活与选择就业优先顺序赈灾发生改变。

二是发展模式的变化：从投资、消费、出口三驾马车驱动，转向供给侧改革，转向供给要素的优化配置，转向创新驱动。

三是发展逻辑的变化：从“低价要素供给-招商引资-企业入驻-吸引就业与人才”，转向“城市生活质量与服务水平-吸引人才-企业入驻-经济发展”。

因此，城市必须面向社会阶层的分化和不同的消费需求，提供满足不同人群的空间产品，既要坚持发展的公平正义，维护低收入群体的生存与发展诉求；又要为快速成长的中产群体提供可选择、可承受、不断改善与提升的供给。必须通过空间供给的多元化、空间组织方式和规划设计的创新来为不同群体提供多样化多层次的空间与设施，“用设计做规划”，从人的需求和尺度出发，解决具体而微观的空间问题。

第五、关于法理和四大资本视角的空间治理

李晓江表示，法律和法理对国土空间规划具有巨大影响。我国的宪法和土地管理法明确定义了国有土地、集体所有土地的不同支配、使用和管理权利，国土空间规划应当依法差别化的对待城镇和农村两种属性建设土地的配置与规划。此外《城乡规划法》、《土地管理法》在土地管理和城乡规划管理的法理上差异很大，《城乡规划法》规定了规划管理的唯一权力来自于法定规划，而《土地管理法》赋予的土地空间资源管理权力则有规划、计划、指标和合同等多元化的法律工具，因此，好的国土空间规划必须建立在两种思维模式充分融合的基础上。

此外，他还认为应当审慎考虑“人地脱钩”的做法。我国从 1980 年代的城市规划，到后来的土地利用规划，逐步形成了按人口数量和 100m2/人左右的用地指标定量配置城市国土空间资源的方法，这一“以人为本”的配置方法具有科学合理性、公平正义性和管理弹性。在某种程度上，人均用地100m2左右是是居民获得有品质的居住生活、公共服务和就业的物质性保障；也意味着人均建设用地指标具有公共品特征，是城市居民的一项基本权利。因此，可以得到两个推论：第一，无论城市的规模、发展水平如何，只要有人口增量，就应获得建设用地指标，这一公共品的配置权利不应受到侵犯和剥夺；第二，不同阶层的居民（常住人口）应该公平享有这一权益。当个人（家庭）的居住生活所占用的土地高于平均值时，即产生负外部性，应当支付更多的成本，对社会做出补偿；当个人（家庭）居住生活占用的土地少于平均值时，即产生了正外部性，应该获得社会的奖励和补偿。在规划编制中追求人口规模以获得更多用地指标的问题根源在于前述的土地财政依赖，与居民用地权益无关，也不能因此强调“人地脱钩”。

最后，他探讨了如何通过国土空间规划提升国家现代化进程所需的“四大资本”水平的思考。他认为，从提升物质（空间）资本水平的角度来看，要通过空间资源的合理配置与建设管控，建设符合未来发展需求的高标准、高质量、高审美价值的城乡聚落与建筑，具有永久性使用价值的城市和农村住房，是国土空间规划的重要出发点和核心价值。从提升社会资本水平的角度来看，要平衡好效率和公平，要重视弱势地区和不同层级人群的发展机会和上升通道，重视物质空间对不同需求、不同能力人群的包容性和弹性。通过国土空间资源优化配置缩小地区、层级、人群的发展差异，促进社会人群流动与和谐发展，提升社会资本水平。

从提升人力资本水平的角度来看，中国县级单元的教育水平将决定中国的人力资本水平，保障人力资本提升的公共服务空间资源的合理配置是国土空间规划必须关注的内容。自然资源部门应当配合国家发改委的县城补短板政策，与国家、省级公共财政支持相协调，给予建设用地指标支持。

从提升自然资本水平的角度来看，国土空间资源配置可以通过引导人口和经济活动的合理聚集与分布，城乡聚落的优化布局和发展模式向低消耗、低碳排转型，促进国家低碳绿色发展。通过三线划定，最大限度地保护自然资源，提高自然资本水平；通过密集地区人口经济布局优化、城市用地布局优化，提高密集地区的自然资本的生态服务功能，保护生物多样性，降低污染和碳排放；通过差异化的政策引导，促进人口高密度农业地区的三次产业融合发展、低碳发展；推动人口低密度的农业地区充分利用自然文化资源价值，发展特色农业、旅游休闲业等绿色产业等。

报告整理人：王新峰
供稿单位：中国城市规划设计研究院