2021上海大都市圈年度论坛主旨报告

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以下文章来源于上海大都市圈规划,作者SMAPRI

2021年10月15日,“双循环”中的都市圈--2021上海大都市圈年度论坛在上海设计中心南馆成功举办。本次论坛由上海大都市圈规划研究中心和研究联盟主办。论坛上半场为大会活动和主旨报告,由上海市城市规划设计研究院金忠民副院长主持。主旨报告从区域一体化规划的理论、上海大都市圈的规划实践,到全国都市圈的空间格局、都市圈的合作机制创新,全面解读了新发展格局下都市圈规划建设的重大议题。

战略空间--为上海大都市圈高质量协同发展营造场所
屠启宇,上海大都市圈规划研究中心副主任,上海社科院城市与人口发展研究所副所长

1、区域一体化的规划逻辑与国际实践。区域规划的经典逻辑包括要素匹配、流量增进、势能扩散等效率优先逻辑,以及公平、均衡、安全等非效率优先逻辑。这些逻辑在都市圈、城市群、城市区域等区域规划实践中都有所体现,例如欧洲空间发展2050、美国2050空间展望等。随着扩散逻辑的深化,区域理论出现了增进多维邻近性的邻近性学派。区域一体化的邻近性谱系包括地理邻近性、认知邻近性、技术邻近性、组织邻近性和社会邻近性。城市规划中的场所营造,表面是对空间的使用,本质是对多维邻近性的增进。将这一概念扩展到区域层面,设立一体化融合的场所--战略空间,营造区域性公共场所和功能高地,在地理邻近性之上,增进社会、组织、认知、技术等多维邻近性,以实现高质量的一体化。

2、上海大都市圈实践中的新空间与规划挑战。从长三角区域到上海大都市圈,有不同层次的空间单元,其中最核心的就是战略空间。战略空间是指直接承载具体的国家战略使命、承担全局性的功能、具有相对明确空间范围的特殊功能区。区域一体化中,设立战略空间的目的已不仅仅是增进联系,而更多是打造能够引导实施多维度、高层次区域联动的新引擎。不同战略空间有不同的路径,有先定政策、再赋功能、最后配空间的自上而下型战略空间,如自贸区临港新片区、长三角绿色生态一体化示范区、虹桥国际开放枢纽;也有先基层实践、获上位认可后空间上承认既成事实、并进行优化的自下而上型战略空间,如G60科创走廊。

前者的空间规划相对被动,前期规划的预见性不足,需要更早介入空间规划,更多兼顾非地理的因素,全面增进邻近性的空隙。后者的空间规划稍有被动,规划要响应创新时代空间功能持续迭代,要及时响应增进地理邻近性,更要用地理邻近性响应高纬其他的相关邻近性,增加规划的可行性。

3、区域尺度国土空间规划的改进策略。在区域空间规划中以多维邻近性思维,开辟更旷阔空间。战略空间代表区域融合新思维,是为增进区域融合和要素交流所做的场所营造。区域性场所营造,可以是纯粹的虚拟场所,更多倾向于附着实体场所。区域空间规划需要超越地理邻近性,同时兼顾增进认知、技术、组织和社会邻近性所形成的空间效应、空间诉求。

区域协同的行政、市场与技术逻辑:《上海大都市圈空间协同规划》编制体会
孙娟,上海大都市圈规划研究中心副主任,中国城市规划设计研究院上海分院院长

1、规划特点。上海大都市圈空间协同规划是以空间协同为重点,由都市圈内各城市间共同编制、平等协商、共同认定、共同实施的跨行政区国土空间规划,规划成果经苏浙沪两省一市政府确认后联合印发执行。在“十四五”进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的大背景下,上海大都市圈空间协同规划不仅要解决内部空间协同问题,更要推动上海大都市圈成为落实国家双循环战略新发展格局、推进长三角一体化高质量发展的基本单元和示范样板;要搭建上海大都市圈空间发展的协商平台,推动更深层次、更多领域的跨行政区协商共议,成为跨界地区合作发展的规划样板;要突出创新引领、绿色发展的示范作用,推动上海大都市圈率先转变发展方式,迎接未来更复杂国际环境挑战,满足更具竞争力、更可持续和更高水平空间治理的需求。

2、总体认知。上海大都市圈具有整体性、关联性、引领性三大特征。整体性方面,上海大都市圈“1+8”城市是一个生态圈、文化圈、商务圈,能够实现粮食的自给自足,具备相对完整、高水平的产业链与供应链,是参与国内外双循环以及全球竞争的基本单元和重要载体;并且随着产业链、创新链、供应链圈内联系的不断强化,整体性越来越强。关联性方面,自古以来上海大都市圈就是一个核心引领的多中心组合体。不同历史时期有不同的发展重心,发展到现在,以上海为核心引领整个区域;创新链、产业链和供应链的紧密关联都证明大都市圈的各城市之间存在竞合有序、富有粘性的板块关联。引领性方面,上海大都市圈致力于成为卓越的全球城市区域。通过各个城市各扬所长、各有引领、各负其责,在人居环境、人口结构、创新能力、交通流动等方面体现引领性。

3、主要内容。规划将形成“1+8+5”的成果体系,即1个战略愿景、8项系统支撑、5大板块行动。战略愿景报告中,规划提出建设卓越的全球城市区域,成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈,并通过指标体系传达这一愿景目标;明确了功能体系与空间结构;提出了产业、交通、生态、文化等方面的规划策略以及规划保障机制。8项系统支撑由相应的委办局牵头,推进交通、绿道、产业、生态等支撑系统的具体行动。5大板块由不同城市主导,关注各自板块的重点问题。

上海大都市圈空间协同规划的编制,在技术逻辑上,是一次技术创新的过程,没有固定范式可以借鉴;在行政逻辑上,成为共同遵守的共识性文件;在市场逻辑上,规划只是作为方向性的文件,由竞到合是市场的选择。再完美的行政和技术逻辑最终都服务于市场逻辑,顺应市场、激发市场、服务市场,推动上海大都市圈成为开放、协作的命运共同体。

新时期全国都市圈空间格局特征与趋势研判
熊健,上海大都市圈规划研究中心主任,上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

1、“十三五”时期全国都市圈规划建设实践。“十三五”规划纲要提出“增强中心城市辐射带动功能,促进形成都市圈”。截至2020年底,已批复的城市群发展规划及其他相关规划中共涉及33个都市圈,其中有17个编制了相关规划。这一时期的都市圈规划工作,以自下而上为主,缺少全国层面的顶层设计;规划编制形式多样,未形成统一范式;缺乏有效的实施、管理和监督机制。

2、“十四五”时期全国都市圈发展的新要求。国家“十四五”规划明确提出“发展壮大城市群和都市圈,分类引导大中小城市发展方向和建设重点,形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”。总体而言,一是要因地制宜发展城市群、都市圈,有意识地培育区域内多个中心城市;二是要在都市圈层面开展产业、交通、公服等要素的统筹与建设。都市圈将作为双循环的基本单元和高质量协同发展的空间单元,在城镇化发展中发挥作用。

3、全国都市圈空间新格局初判。根据已公布的省级“十四五”规划纲要和已公示的省级国土空间总体规划,全国共提出了44个都市圈或同等级的区域单元。在此基础上,根据《都市圈国土空间规划编制规程(报批稿)》中有关都市圈空间范围识别的方法,初步划定了49个都市圈,大部分分布在各城市群和战略交通节点,一定程度上填补了城市群间及西部地区的城镇化发展空白。总体而言,全国都市圈呈现“省会、特大超大城市主导,战略节点城市支撑;中西部多点培育、东北重点强化、东部织密均衡”的特点及趋势。其中,西部地区做强现有都市圈,多中心培育重点城市;东北地区建设省会现代化都市圈,有限培育龙头枢纽城市;中部地区依托城市群和经济带,多层次、多维度培育发展都市圈;东部地区多类型、高质量建设都市圈,均衡布局、特色功能培育未来都市圈核心城市。

4、新时期都市圈规划研究展望。都市圈的空间尺度更有规律性和可识别性。而都市圈内空间发展不协调、不平衡的矛盾表现最为突出,因此国土空间规划在都市圈这个空间层次更能有所作为。建议在都市圈空间范围划定、发展质量评价、国土空间规划编制方面进一步研究探索。继续完善都市圈空间范围划定技术,作为确定规划范围的基础;评价都市圈发展阶段,明确都市圈建设方向;编制都市圈国土空间规划,推动都市圈高质量发展。

都市圈的合作机制创新
肖金成,中国区域科学协会理事长

1、都市圈的概念。都市圈的概念是日本人提出的,一般指通勤圈,即都市周边地区超过15%的上班族去都市上班,将此范围谓之都市圈。中国国情与日本不同,需要对都市圈重新定义:都市圈是都市辐射影响的范围。与此相联系,都市圈与若干城市圈相互耦合形成城市群。

2、都市圈的范围。都市圈的范围由都市的辐射力决定,与都市的人口规模、都市的经济实力和都市的影响力有关,都市越大,辐射带动的范围也越大,当然辐射范围是弹性的。一般来说,超过1000万人的超大城市辐射半径200公里,500万人至1000万人的特大城市辐射半径150公里,300万人至500万人的一型大城市辐射半径100公里。不太可能辐射更大的范围。

3、都市圈的体制机制创新。由于都市的辐射范围较大,极有可能跨越行政区。跨行政区的规划难以真正落地,这就带来了都市圈规划是否有用的问题。因此,需要进行体制机制的创新。体制是组织体系和制度、规则、政策的结合;机制是具有动力体系、传导体系和控制体系的系统。体制决定机制,因此,体制如何改革?机制如何创新?是都市圈规划更加有效的关键。有三种模式可供借鉴。一是长三角城市群管理模式。建立市长联席会议制度,每年或每半年各市主要领导举行一次会议,讨论各市关注的问题和规划执行情况,形成决议,由各市落实。二是领导小组+办公室模式。由上一级主要领导和各市主要领导组成领导小组,定期开会讨论,形成决议,由办公室负责落实,如为了实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等国家战略,国务院成立了领导小组,并在国家发改委设立了办公室。三是开发区管委会+平台公司模式。由上一级政府设立派出机构,人员比较精干,功能比较强,效率比较高,通过平台公司筹集资金,进行基础设施建设。还可以借鉴巴黎城市联盟的模式,都市圈内各行政区都是联盟成员,平等协商,并按照财政预算的一定比例缴纳建设资金,建立合作基金等。

都市圈属于经济区,与行政区可以适当分开。应建立经济区和行政区的双轮联动的体系,共同推动区域协调发展。行政区是自上而下的关系,经济区促进横向联系。建立经济区与行政区双轮驱动的管理体制是需要探索的重要问题。


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