林永新：市级国土空间总体规划的两个层次能否分开编制？

📝 规划笔记——推荐一则来自 城乡规划杂志社，作者林永新的文章，摘录如下：

林永新 中国城市规划设计研究院绿色城市研究所主任规划师，教授级高级规划师

《市级国土空间总体规划编制指南( 试行)》提出了两个编制层次，一是市域；二是中心城区。这继承了市级城市总体规划分为两个层次的传统。诚然，这两部分都很重要，但是在国土空间规划语境下，合在一个规划内就带来很多棘手的问题，包括两层次之间的底层逻辑难以兼容、稀释了全要素统筹这个重点、模糊了区域型规划和城市型规划的尺度差异。建议将中心城区布局规划的内容剥离出市级总体规划，可以专项规划的名义另行编制。

第一，两层次之间的底层逻辑难以兼容。“规划中的理论”（Theory in Planning） 和“规划的理论”（Theory of Planning）的二分法虽不完美，但仍是经典的分析方法， 姑且用以分析这两个层次。

就“规划中的理论”而言，中心城区的物质基底是人工建成环境；科学支撑主要是有关城市科学的规律（有时候也称为“城市理论”）；价值目标上以满足人的需求为核心（以人民为中心）。市域的物质基底则以大自然为主；科学支撑主要是自然资源生态类的科学规律；价值目标上以“山水林田湖草生命体”为核心（虽然最终还是为了人，但是在这个层次很少这样提）。可见， 市域和中心城区在空间本底、理论来源、价值取向上有着巨大的差异。

就“规划的理论”而言，中心城区规划基本沿着传统的“规划范式”展开，没有发生太大变化。而市域各空间要素的规划涉及多个管理部门，从当前的实践看，一方面， 交通、水利、林业、湿地、海洋、耕地、矿产以部门垂直管理为主，在实际工作中，空间规划缺乏相应的责权来加以横向协调，在很大程度上仅能做到“拼合”而非“整合”， 从单一规划走向综合规划困难重重；另一方面，各条线内部的规划更多地体现为“管理规则”的思维方式，而非“布局规划”的思维方式，例如耕地是在现状图斑的基础上依据十几条规则进行“调入调出”操作，对空间相邻关系的考虑也很粗略，耕地能否调整要依靠“举证材料”。总之， 虽然规划的核心任务是要优化空间布局，但市域的“规划范式”是完全不同于中心城区的，不仅在学理上还需要探索，主要的障碍还在于行政管理上。

再看城乡规划，虽然也是划分为市域和中心城区两个层次，但“规划中的理论”和“规划的理论”没有根本性的差异，因此，市域城镇体系规划的很多思路能够贯穿到中心城区的规划中。进入国土空间规划时代后，这条贯通市域和城区的逻辑链就被打断了，成为“拼合”了两个没有太多内在关联的独立层次，多少有些“范式上的不可通约性”（Thomas Kuhn），还不如分为两个规划各自阐述。

第二，稀释了全要素统筹这个重点。国土空间规划是针对全域、全要素的规划，应站在全局的高度来统筹城镇、农业、生态、海洋、矿产等空间，重点在于对它们之间的关系加以协调，每一类空间自身的体系构建则可以依靠专项规划来深化（如生态专项、耕地专项、城镇专项、矿产专项等），这也正是“总体”二字在国土空间规划这个新语境下的应有之义。既然国土空间规划不同于城市规划，不再以城市为中心，那么中心城区布局规划作为多要素中单一要素（城镇空间）的深化，放在市级“总体规划”中实无必要。

第三，模糊了区域型规划和城市型规划的尺度差异。“城市”一词有两个含义，一是城市建设的实体范围， 是真正的功能性的城市；另一个是城市政府的全部行政辖区，实质是区域。国外的城市尺度一般都较小，城市规划也多属于第一个含义，我国城市建制是城乡合一型的，多指第二个含义，城市政府兼有城市型政府（关注市本级的时候）和区域型政府（协调各县的时候）的色彩，这带来语意和规划内容的混淆。在我国，城市“市域范围的总体规划”其实是一个区域规划，对一些区域中心城市而言，更类似于国外的都市区规划的空间尺度， 而中心城区的空间布局规划则是一个“真正的”城市总体规划。如果把中心城区布局的内容从市级国土空间总体规划中剥离出去，就能够更好地体现市级总规作为区域型规划的特征，这与“多规合一”全域、全要素的要求更加相符，也与政府的管辖范围相一致。

传统的城市总体规划是以中心城区的布局为原点， 在此基础上增补市域城镇体系规划的内容，从而形成两个层次，并与我国当时将行署地区改为地级市的建制改革相适应，但总体而言，城市规划长期以城区为主导致市域相对较弱。“多规合一”后，应改为以市域作为市级国土空间总体规划的空间范围，与国家级、省级规划空间范围的逻辑保持一致，与管辖范围保持一致，再另行编制城区空间规划。

在我国已经进入城市时代的背景下，中心城区的布局规划当然非常重要，但是没必要把它放在市级国土空间总体规划中，建议可以作为一个重大的专项规划（如城区布局专项规划）来编制，并可与总体规划同步编制。其审批层级也可以略弱于总体规划的审批层级，例如可以市级人民政府和上级主管部门作为联合审批主体，这比国土空间总体规划的审批主体略低，但依然能够为上级政府管理中心城规划的编制和实施监督提供切实的抓手，城市内部的“四线”或其他内容也依然可以纳入上级的监管中，同时这个专项规划对分区规划和详细规划也依旧能够起到约束作用。