政府全面主导的城镇化模式

 

内容摘要：在新型城镇化推进的热潮中，部分地方政府借“新型城镇化”之名，行“传统城镇化”之实。当前，政府强力主导下“投资拉动经济”的传统城镇化发展路径仍在延续，大拆大建、盲目扩张工业园区、“造城运动”频频出现，这种逆新型城镇化发展的势头必须得到遏制。我们应从以人为本的新型城镇化出发，在对政府全面主导的城镇化模式深刻反思的基础上，合理解决新型城镇化过程中政府与市场的关系以及从数量增长型向质量发展型转变等问题。

关键词：新型城镇化 政府与市场 传统城镇化 质量重于速度

中共十八大后，新型城镇化再度被提升为国家战略，地方政府决策部门纷纷把新型城镇化建设作为探索新一轮改革发展、推动经济转型的重要抓手，以新型城镇化来换档提速经济版本升级。新型城镇化建设的热潮由此高涨起来，呈现出良好的开局势头。但令人忧心的是，部分地方政府在推进新型城镇化进程中，仍然没有摆脱传统城镇化发展的路径依赖，习惯于靠“有形之手”强势推进，急于求成，大拆大建、盲目扩张工业园区、“造城运动”等现象频频出现。曾有专家在不同地区调研后发出惊叹：现在不止鄂尔多斯，很多地方都出现了“鬼城”的现象。从当前的实践来看，在新型城镇化建设中如何总结改革开放以来我国城镇化发展的经验教训，成功转变政府职能，切实“把错装在政府身上的手换成市场的手”，全面体现出新型城镇化的本质特征，仍然是一个迫切需要解决的认识和实践问题。

重新反思政府全面主导的城镇化模式

改革开放以来，我国城镇化发展在政府全面主导下经历了一个起点低、速度快的历程，城市化速度之快超过了世界上任何国家。国家统计局资料显示，我国城镇化率从1978年的17.9%增加到2012 年的52.6%，与世界平均水平（世界银行2010 年的数据为52%）大体相当。对此，联合国副秘书长、联合国开发计划署署长海伦·克拉克（Helen Clark）曾这样评价：“中国正在以人类发展史上前所未有的速度、深度和广度实现城镇化。”中国只用60 年的时间就实现了城镇化率从10%到50%的过程。“同样的转变，在欧洲用了150 年，在拉丁美洲则用了210 年。”［1］从城镇化率的快速递增来看，不能不说中国的城镇化发展是一个世界奇迹。我国政府全面主导的城镇化发展在一定时期不仅迅速提升了城镇化率，而且在增加就业、产业结构升级、国民经济增长、提高国际竞争力等方面发挥了重要作用，并取得了举世瞩目的成绩，无论任何时候，中国城镇化发展取得的这些功绩不可磨灭。但是，我们也应清醒地认识到，随着时间的推移，这种政府全面主导的城镇化在快速发展中累积了不少突出矛盾和问题，其不可持续发展的种种弊端日益显现。从传统城镇化发展演进的历史过程来系统考察分析，由政府全面主导的城镇化推进方式的弊端主要表现在这样几个方面：

第一，政府全面主导的城镇化发展导致政府权力越俎代庖，政府职能异化，容易滋生腐败。由于政府直接参与市场，各级政府本身的行为乃至运作方式也随之“市场化”了，政府成为城镇化发展中最强大的、最主要的甚至可以说无处不在的参与主体。地方政府“公司化”行为、权力寻租现象频发，官员腐败大案、窝案不断出现，严重影响了政府的公信力。

第二，政府全面主导的城镇化发展助长了政府长官意志，一家独大的政府控制着资源的分配权力。尤其是在“以GDP 论英雄”的干部政绩考核制度下，一些地方政府官员以“加速城镇化进程”为名，行官员的政绩需要之实，在城镇化过程中着力追求GDP 增长和政绩形象工程，急于求成、大步跃进，以致盲目规划、“摊大饼”式扩展，“造城运动”等现象频频出现，与此同时，行政强制性的大拆、大迁、大建也激化了社会矛盾。

第三，政府全面主导的城镇化发展导致“土地财政”，加速了“土地城镇化”进程，而“人口城镇化”却裹足不前。广大农民被排挤在城镇化边缘地带，不仅无法享受到城镇化发展的成果，而且还承担了城镇化发展成本的沉重负担，造成社会不同群体间利益的两级分化、阶层固化，城乡居民收入差距扩大化。长此以往，城镇化过程不是带来社会的更多融合而是更多撕裂，累积下了巨大的潜在社会动荡风险。

第四，政府全面主导的城镇化发展抑制了市场机制在资源配置中决定性作用，资源配置错位，难以实现资源优化组合和优化配置，造成大量宝贵的土地资源闲置浪费。城镇化协同效应不高，政府全面主导的城镇化模式在经济上获得的效应，明显要比市场主导的城镇化低。

上述事实表明，政府全面主导的城镇化发展所累积的问题越来越多，矛盾愈加尖锐，风险日益凸显。认真反省政府全面主导的城镇化发展的实践，它确实留下了值得让人们深思的教训：城镇化过程不仅没有破解城乡二元结构，而且固化了二元结构；［2］政府加速推进城镇化发展采取的一些政策，客观上对农民造成了物质和精神方面的双重伤害；政府公共服务政策的公正性、公平性受到社会广泛质疑；城镇化过程中的城乡居民收入差距不仅没有缩小，反而持续扩大了。有鉴于此，政府全面主导的城镇化发展模式已经难以为继，我国传统城镇化发展已走到了新的十字路口。

为了适时打破政府全面主导的城镇化发展不可持续的瓶颈状态，党中央、国务院作出了推进新型城镇化战略部署，这是中国政府在实施新型工业化战略后，从国家战略层面上作出的又一个重大决策。新型城镇化是对传统城镇化的一种扬弃，是对传统城镇化的根本超越。从新型城镇化的内涵来看，新型城镇化承载着促进经济持续发展和实现社会公平正义的双重历史使命，它与传统城镇化的最根本区别在于：一是实现城镇化的目标不同。新型城镇化是对以“化地不化人”为特征的传统城镇化模式的一次革命性变革，其目标是要真正实现“以人为核心”的“人的城镇化”，全面增进人的幸福。二是推进城镇化的方式不同。由于受计划经济思维方式影响，传统城镇化是以政府全面主导的“一元化”推进方式，无视市场机制作用。新型城镇化是一个市场化过程，其发展过程要遵循市场规律，依靠政府、市场、社会“多元化”合力推进，必须彻底转变政府全面主导推进方式，这是新型城镇化发展的内在逻辑。可以预见，新型城镇化是我国面向21 世纪，消除“二元结构社会”的制度进步与创新实践。推进新型城镇化过程中加快转变政府职能，将会加快行政体制改革攻坚的步伐，进而带来历史上最大最广泛的政策创新时期和释放出巨大的经济发展潜力，新型城镇化将成为新一轮国民经济持续增长的引擎。

需要强调的是，新型城镇化过程中加快转变政府职能，由政府全面主导的城镇化发展的全能型政府向有限主导城镇化发展的服务型政府转变，并非是取消政府作用，而在于提高政府干预的效率和质量，切实“把错装在政府身上的手换成市场的手”，使政府成为一个真正的公共服务型政府。加快转变政府职能，充分发挥政府有限职能，不仅是新型城镇化持续、健康发展的必要条件，而且也是新型城镇化过程中正确处理好政府与市场关系的关键。

新型城镇化发展中政府与市场的关系

城镇化是世界各国实现现代化的必由之路，认真总结国际城镇化发展实践不难发现：无论是成功经验还是深刻教训，都无不与在推进城镇化进程中处理好政府与市场的关系密切相关。中国是一个幅员辽阔的发展中人口大国，我们不可能、也不应该简单复制任何国家的城镇化模式，必须立足于中国的国情，科学地处理好新型城镇化进程中政府与市场的关系，走出一条符合自身实际的新型城镇化发展道路。

1.新型城镇化中政府有限主导的职能定位

党的十八大三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（下称《决定》）指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是《决定》的一大亮点，是我党对政府和市场关系认识上的一次重大理论突破，具有重大的现实意义。总结30 多年来我国城镇化发展实践，政府与市场的关系始终是城镇化发展中必须解决却没有解决好的一道难题，城镇化面临的诸多问题，其主要根源就在于政府与市场之间的关系没有厘清。从中国的国情出发，在推进新型城镇化过程中正确处理政府与市场的关系，当前需要解决的首要问题就是要重新梳理和清晰界定政府职能的适宜边界。

新型城镇化是一个市场化过程，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，政府的有限主导，就是要在尊重市场规律的前提下，担当起“守夜人”的角色，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府“有形之手”与市场“无形之手”形成合理的“分工协作”关系。政府有限主导在于为新型城镇化建设创造良好的政策和法律环境，提供优质服务，弥补市场失灵，以利于更好地催化与提升市场决定性作用的力量。凡是市场机制失灵的地方政府一定要积极主动到位，并创新和改善政府管理，管住管好该管的事务；凡是能够充分发挥市场在资源配置中决定性作用的地方，政府一定要主动让位，把该放的权力放开放到位，让位于市场、让利于民众。只有这样，新型城镇化才能在政府有限主导和市场调节机制双重力量的协力推动下持续健康发展。新型城镇化过程中正确处理好政府与市场的关系，关键在于转变政府职能，重点在于深化认识，难点在于实践问题。因为深化认识只触及灵魂，而实践推动则要触及固化的利益格局的方方面面，触及既得利益格局要比触及灵魂复杂得多、困难得多。因此，要打破现有的利益格局，只有通过改革攻坚来解决，舍此别无他途。

加快推进改革攻坚的步伐，为新型城镇化发展创造制度动力。我国正处在经济社会发展转型的关键时期，新型城镇化过程中理顺政府与市场关系，加快转变政府职能，实质上是一个体制变革过程，政府必须承担起改革攻坚的历史重任。科学定位政府职能，充分发挥政府有限职能的首要任务，政府要有壮士断腕的勇气，彻底打破阻碍新型城镇化发展的旧体制羁绊，创造一个公正公平的政策环境和市场条件。从实践来看，推进“以人为核心”的新型城镇化建设，是一场全面而深刻的社会大变革，其承载的含义远远超过经济领域，它已触及到整个社会结构的变革，必须实现生产关系同步调整。当前推进以人为核心的新型城镇化，实现农民市民化面临的最大制度障碍在于现行的户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度。

我们必须清醒地认识到，目前中国改革已经进入深水区，进行户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度这五大改革，必然要触及现有的各种权力和既得利益格局，它会深深刺痛各方利益格局，并伴随着深刻复杂的利益关系调整和政府职能的重大变革。打破固化的利益格局要比实现思想变革复杂得多、困难得多，阻力之大是可以想见的。［3］它并非是靠一个部委或地方政府的力量所能推动的，只有依靠中央政府的权威力量来推动。因此，必须充分发挥中央政府的主导作用优势，通过中央政府顶层设计综合方案来协调推进户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度这五大方面改革合力攻坚，彻底破除深层次上的旧体制羁绊，为新型城镇化发展创造制度动力，让改革红利切切实实的催生出新型城镇化发展的巨大潜力。

2.要正确处理好中央政府与地方政府关系

正确处理好中央政府与地方政府关系，不仅是深化政府自身行政体制改革的重点，而且又是新型城镇化推进过程中理顺政府与市场关系的一个非常重要的问题。当前，在中央政府与地方政府诸多关系中，亟需解决的问题是中央和地方间的财力事权关系。大量的事实证明，传统城镇化过程中出现的“土地财政”、地方政府债务高筑，与地方政府的财力和事权不匹配紧密相关。没有独立财权的地方政府，一旦其事权压力超过财力所能承担的界限时，“土地财政”、加大政府债务就成为地方政府行为方式的必然选择。

有鉴于此，我们要加快推进财税体制和各级政府公共服务事权改革，厘清新型城镇化中，中央政府与地方政府各自负责的领域，制订中央和地方财力与事权匹配的财税方案，合理划分各级政府的事权与财权匹配额度，以财力定事权，按税种的经济属性划分中央与地方收入，充实地方税体系，使地方政府的财权和事权相匹配，保障其履行事权所需的财权，构建有利于促进城镇化持续、稳定发展的财税体制已势在必行，这是解决新型城镇化发展中资金问题的一大关键。总结传统城镇化发展的经验教训，财税改革中调整中央政府和地方政府支出责任，重新确定分享税收比例来增加地方自主财力，并适当增加中央政府的支出责任，有利于鼓励地方政府推进城镇化的积极性，有助于避免体制性“土地财政”的蔓延和降低政府债务风险。

3.充分发挥市场资源配置的决定性作用，开创新型城镇化发展的活力源泉

理论分析和已有的历史证明，市场机制是人类社会迄今所能发现的最有效率的资源配置体制，这一点已成为经济学界的共识了。新型城镇化发展一定要坚持市场经济逻辑，坚持市场经济逻辑和坚持富民目标是一致的，完善市场经济体制就是为发展“以人为本的城镇化”提供良好的制度条件。因此，尊重市场经济规律应该是新型城镇化建设的首要原则。市场经济是新型城镇化发展的活力源泉，高质量的新型城镇化只能通过进一步深化市场改革来完成。让市场机制充分发挥在资源配置中决定性作用，以市场的力量引导资源要素流动和集聚，通过市场竞争提升城镇经济社会资源的配置效率，是推进新型城镇化可持续发展的必要条件。

我们坚信，只要政府着力于创造一个公正、公平的政策环境和市场竞争条件，作为市场经济理性人的企业家和农民，应该到哪个城镇发展什么产业、上什么项目、适宜到哪个城镇安家落户发展，企业家和农民们就会根据自己对市场信息的把握和预期收入的判断做出理性选择。这种理性选择的结果，自然会形成人们创业带动和中小、微企业能动发展的内生活力；这种理性选择的自由越大，城镇化就越能健康发展。市场机制的这一明显优势，是政府行政力量所不能替代的。诚如李克强总理所告诫的那样：“政府的行政力量很难替代市场，我们倒不如专心考虑如何创造好的发展环境，发挥市场配置资源的基础作用。”［4］顺应市场规律，尊重市场选择，依靠市场机制，有助于不断增强新型城镇化可持续发展的内生发展能力；可以避免“有城无市、有城无业、有城无人”、农民“被城市化”和“造城运动”等伪城镇化现象的出现，实现资源的优化配置；可以避免政府与民争利、公益缺位、功利上位这种政府职能异化现象的出现，减少社会动荡风险。由此可见，充分发挥市场在资源配置中决定性作用，可以有效避免政府过度干预市场的缺陷。

推进新型城镇化，政府与市场的作用都不可偏废，把两者的作用有机结合起来形成协调合力，是处理好政府与市场关系的重要原则。过分夸大政府的主导作用和过分夸大市场机制作用都是有害的、不可取的。因此，我们必须根据新型城镇化发展所处的不同时期和面临的不同发展环境，与时俱进地调整和转换政府的角色，充分发挥市场机制在资源配置中决定性作用，促进新型城镇化持续、稳定发展。在新型城镇化建设中，政府把该放的权利放掉，把该管的事务管住管好，树立执政为民的亲民形象，这是理顺政府与市场的一个基本原则。

新型城镇化：质量重于速度

中国城镇化率从1978 年的17.9%增加到2012 年的52.6%，与世界平均水平（世界银行2010 年的数据是52%）大体相当。我国的城镇化发展能够在短暂的34 年里取得这样的成就，无论从发展水平，还是增长速度都不算慢了，从城镇化规模上来讲，这是世界上所罕见的。但按照农民市民化标准严格计算，2012 年全国城市户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，常住人口的城镇化率与城市户籍人口的城镇化率相差17.31 个百分点，即有2 亿多生活在城市的人群没有真正实现市民化（城镇化）。由此可见，现阶段我国城镇化发展的最大问题不在于发展速度的快慢，而在于城镇化发展的质量较低，城镇化的质量并没有与城镇化规模同步提高，城镇化速度与质量不匹配。这种重速度、轻质量的城镇化发展模式超越了经济社会发展水平的承载能力，随着时间推移，带来了一系列经济社会问题，累积了极大的城镇化风险。

反观国际城市化发展的实践，“高速度、低质量”的城镇化发展模式一直为各界担忧和诟病。拉美国家高速城市化的教训应该引起我们警觉：有关资料显示，2012 年，拉美国家已成为世界上仅次于北美的城市化率最高的地区之一。拉美城市化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，高于欧洲的72.2%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。但拉美国家在城市化的高速公路上跑得太快带来了两大问题：一是人口大量集聚在超大城市引发一系列的社会问题，二是贫富差距严重分化，贫民窟伴随着城市化无处不在。尤其是巴西的城市化率已经高达80%，但经济增长却陷入长期徘徊的困境之中。拉美国家这种典型的“过度城市化”现象被世人称之为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”已成为发展中国家城镇化发展的前车之鉴。

我们一定要深刻吸取历史的教训，切实推进以人为核心的新型城镇化，一定要警惕和防止由以往的“GDP 崇拜”转为“城镇化率崇拜”，必须从根本上实现数量增长型城镇化发展模式向质量发展型转变，即把人的全面发展，农民市民化，公共服务均等化，产城融合、绿色低碳发展，延续传承城镇历史文脉等放在新型城镇化发展的核心地位。

人类社会的发展是一个自然历史过程，这是历史唯物主义关于人类社会发展特征的基本观点之一。新型城镇化发展是一个循序渐进的社会制度进步和不断创新的长期历史进程，又是一个比较复杂的社会系统工程。罗马不是一天建成的，我们千万不要抱有“毕其功于一役，一蹴而就”的急躁心态，盲目追求“贪大求快”大跃进式的推进新型城镇化发展。像中国这样在一个拥有13 亿人口的发展中大国的国情基础上推进新型城镇化，世界上并无先例可循，我们不仅需要有改革攻坚的政治勇气和谨慎态度，而且更要有坚持不懈的耐心和恒心，始终如一地把新型城镇化建设作为一项中华民族实现伟大复兴的长期历史任务持续坚持下去，因为希望只能在坚持之中实现。

原文来自：中国社会科学网 作者：茶洪旺来源

参考文献：

［1］海伦·克拉克.在联合国开发计划署《2013 中国人类发展报告》发布会上的演讲.新华网.http：//news.xinhuanet.com/local/2013-08/27/c_117117424.htm.

［2］ 茶洪旺.中国户籍制度与城市化进程的反思.思想战线，2005 （3） .

［3］ 茶洪旺.政府如何主导新型城镇化建设.中国经济时报，2013.7.12.

［4］政府“搭台”市场“唱戏”——-新型城镇化方向明晰.香港成报，2013.3.16.