“首都圈”大猜想：关于京津冀协同发展 - 中国经济周刊

原文来自：中国经济周刊的封面故事。

2月份以来，任何关于京津冀协同发展的风吹草动，都会成为公众关注的焦点，并迅速激起更大的涟漪。

3月19日，一则迅速被各方辟谣的消息，让古城保定迅速成为全国的“炒房圣地”，房价一日数涨，而在此之前，多年以来它最出名的似乎是驴肉火烧；4月3日，北京市西城区政府与河北省廊坊市政府刚刚签署了一个全面合作的框架签约，“北京动物园批发市场将搬迁至廊坊”的消息又立刻满天飞……

各方的强烈关注和过度反应背后，是酝酿多年的京津冀区域发展从“设想”进入“操作”阶段的重要节点到来。

记者从国家发改委了解到，京津冀协同发展的相关规划正在紧锣密鼓地制定中，将尽快对外公布。

今年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。习近平强调，实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是一个“重大国家战略”，并要求，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。

京津冀协同发展，就此进入快车道、关键期。

即将出台的规划中，将对京津冀各区域的功能如何定位？产业如何对接？环境整体治理如何部署？各方利益如何均衡？如何实现优势互补、协同发展……

京津冀协同发展规划，正成为各方猜想、讨论的对象，更被寄予厚望。

无论如何，“010”电话区号范围的不断扩大，高铁、轻轨、地铁、高速公路等立体交通建设构建半小时经济圈……似乎标志着京津冀将加速步入“同城时代”。

可能会叫“首都圈规划”

《中国经济周刊》记者从国家发改委了解到，有关京津冀协同发展的规划正在紧锣密鼓地制定当中，将尽快对外公布。

促使该规划尽快出炉的，是习近平总书记近期关于京津冀协同发展的重要指示。今年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，强调实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是一个“重大国家战略”，并要求，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。

京津冀协同发展由此进入快车道。

其实，早在2006年，“京津冀都市圈区域规划”就被列为要推出的区域规化第一批试点， “因为涉及到各方面利益的调整，迟迟没有出台。现在应该可以出来了。”北京大学首都发展研究院院长李国平向《中国经济周刊》表示，地区利益互相博弈使得这样一个统筹性的规划长期难以出炉；此外，京津冀区域的重要性也是一个原因，“因为首都在这里，这个区域确实需要一个高标准的、能代表中国发展趋势和目标方向的规划，正因为对这个规划寄予了更高的要求，所以一直没有出台。”

2006年，中国科学院可持续发展研究中心主任、国家规划专家委员会委员樊杰主持了国家发改委委托的“京津冀都市圈区域综合规划”研制任务，也参与了正在编制的京津冀协同发展规划的相关任务。

樊杰向《中国经济周刊》透露，按照我国过去区域规划的一般编制方式，都是在编制区域规划之前，区域所在地的下一级政府先就本区域在区域规划中的想法、需求和安排，提出一些具体的意见。因此，此次国家发改委在编制京津冀协同发展规划之前，北京市政府、天津市政府以及河北省政府都相应地编制了一个自身的规划，而这三个地方规划的名称，均体现了“首都圈”字样，“比如北京的叫‘北京首都圈XX规划’，河北的叫‘河北省首都圈XX规划’，天津的叫‘天津首都圈XX规划’。”

据悉，正在进行的京津冀协同发展规划，是由国家发改委牵头，组织国土部、住建部等相关部委人士，在京津冀三地编制的规划基础上，进行研讨、修改；除此之外，业内权威专家也是不可或缺的一部分，“相当于部委、地方和专家的意见整合，最后构成了整个首都经济圈的规划。规划同时还会考虑公众对区域规划的想法，在编制过程中还会征求公众的意见。”樊杰说。

每一个国家规划，因类型不同，其工作步骤也有不同的形式，“有的是区域所在地的下一级政府‘上报’；有的是国家发改委牵头，下一级政府带着自己的规划组成一个大的编写组，就直接参与了。尤其是京津冀区域因为离得近，有可能大家都坐在一起了，以便随时沟通，共同编制完成国家总体的规划区域。”樊杰说，“按照规定，在国家规划没有出台之前，各省份的规划方案都不能擅自出台。”

京津冀协同发展规划到底会以什么名称呈现，目前不得而知。据知情人士透露，如果不出意外，可能会叫“首都圈规划”。

这和国家规划专家委员会委员、中国区域科学协会会长杨开忠教授的观点不谋而合。“我不强调叫‘首都经济圈’，因为这已经不仅仅是个经济问题，还有社会、文化等其他方面，‘首都圈’的叫法更有利于首都圈内各地的均衡发展。”

除此之外，多年来，关于“首都经济圈”的空间范围界定，也是各界争议的焦点。

“2+5”（北京、天津+唐山、秦皇岛、承德）、“2+7”（北京、天津+河北廊坊、秦皇岛等7市）、“2+8”（北京、天津+河北石家庄、廊坊等8市）、“2+11”（北京、天津+河北石家庄、廊坊等11市）等多个方案，确实让学界热闹了一番。

樊杰告诉《中国经济周刊》，这次编制京津冀协同发展规划时，究竟应该包括哪些地方，围绕这个事情讨论了很长时间，一直难以确定。“现在就是北京、天津和河北省，一省两市的全部范围。”

应不会有“XX是政治副中心”的提法

从北京出发向南走京珠高速，141公里，开车2小时，便是河北省保定市。

3月19日，有媒体报道称，北京政治副中心初定河北保定。虽然国家相关部门辟谣称，该消息不实，但是这并不影响人们对保定的关注。3月份以来，“京津冀协同发展”这一概念，让保定和北京前所未有地紧密连接在一起。

这些消息或传言给保定和保定人带来了什么变化？《中国经济周刊》记者前往保定实地考察和采访。

3月末，保定迎来了一场春雨，雾霾也消失得没了踪影。宽阔的大街上，上班的人急匆匆走过，吃过早饭的老人三三两两悠闲地散步，公交车也挤得满满的。恍惚之间，会让人觉得这里和北京没什么两样。

红绿灯路口，不时穿梭着递小广告的，只要看到北京的车牌，就会拼命往车里塞小广告，清一色的售房信息。他们很热情地招呼你：去这个楼盘实地看看吧。

3月以来，保定的各大楼盘，到处是从北京等地蜂拥而至的个人房地产投资者，火爆的保定楼市“每天都在涨，一天一个价”。据搜房网保定站统计，自“京津冀协同发展”概念提出后，保定近一周的销售套数在2000套以上，销售额保守估计在10亿元以上。

3月26日，河北省政府出台《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》，该意见明确提出打造京津保三角核心区，其中，保定作为畿辅节点城市，利用地缘优势，谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区。

这个官方文件让古城保定再次成为公众关注的焦点，有人认为，保定是“政治副中心”的可信度得到提升。

“其实，这里存在一个误区。”樊杰说，《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》是对3月16日我国正式发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的呼应，跟京津冀协同发展规划是两回事。而且，国家的相关规划是指导性的，因此，在规划中应该看不到“保定是政治副中心”等类似提法。

此外，“政治副中心”这一表述，也遭到业内人士的反对。“这个提法不正确。” 北京大学杨开忠教授向《中国经济周刊》明确表示，政治和行政是有区别的，政治侧重决策，行政侧重执行。决策功能是首都的核心功能，现在缩减的不是决策功能，而是非核心的执行部分。而且“保定污染比北京还严重，到底适不适合承接行政事业功能，这些问题都需要讨论和研究”。

据记者了解，北京将迁移出的不仅仅是部分行政功能，还有一部分高校、文化、卫生机构等。杨开忠认为，不管承接地定在什么地方，“行政副中心或国家行政新城、国家行政文化新城”的提法更为贴切。

诸多专家认为，判断一个地方是否适合承接北京转移出来的行政事业功能，与北京中轴线的距离是重要因素之一。

在杨开忠看来，合适的地方应该在距离北京天安门50～80公里的位置。如果太近，就有可能连成一片，最后北京又成了城市“摊大饼”；太远，又不便于跟北京首都核心功能联系。这个不远不近的位置最好取在北京中轴线向南的区位，在保定和霸州之间。“因为这个位置在首都新机场以南，不仅可以疏解北京行政或事业功能，而且首都新机场还可以减少北京的交通压力。”

北京大学首都发展研究院院长李国平更倾向于“行政副中心”定在距离天安门62公里的涿州。“这里面肯定有保定，但不一定是保定市区，涿州也是保定的地盘。从这个角度，涿州肯定要比邯郸或者其他更远的地方有优势，更容易接纳北京的产业和城市功能转移。”

规划应涉及三大层次

樊杰告诉《中国经济周刊》记者，京津冀协同发展规划应涉及三个层次的内容，第一个层次主要阐述这个区域和国家的关系。“任何一个区域规划主要起一个‘承上启下’的作用。第一个层次就是‘承上’，即国家整体发展规划中，京津冀区域在全国的一个基本定位。”

京津冀的一个最核心的部分就是首都北京，规划首先应提出怎样把北京打造成为一个世界级城市，“中国只有一个首都，而北京承担着引领中国走向世界的重任，不仅参与世界的竞争，还代表着整个中国的利益诉求，为此要协调好各种关系。”

而京津冀作为一个区域整体怎么实现一系列目标，也应在规划中有所体现，“京津冀地区怎么通过自身的创新驱动、一体化区域的协调建设和新型城镇化的推进，如何发挥京津冀地区在中国北方区域的现代化建设中，起龙头带动作用，进而引领中国走向世界。”

第二个层次是关于城市之间关系。“要唱好北京和天津的‘双城计’，京津冀三地之间城市功能如何定位，城市之间如何分工协作，包括创新网络的打造、未来社会文化网络的打造和基础设施公共资源合理配置网络的打造等。”

第三个层次是关于城市和乡村之间的关系。“京津冀是城市化水平最高的一个区域，最有条件实现城乡一体化的建设。而城乡一体化就是把基础设施、产业和公共服务资源，在区域范围内能够合理地进行组织。”

“围绕着这三个方面还有一系列的内容，包括在产业的协同发展、基础设施的共建共享、环境的整体治理和整个生态环境的共同建设方面，以及海陆如何进行统筹，海域环境倒逼陆地进行治理和产业结构调整等等方面的内容也会有体现。”

樊杰表示，国家的规划是指导性的，至于下一步京津冀三地如何协同发展，有待在规划颁布之后，再进一步编制其他规划和条例来体现。

任何一部规划在实施过程中都会经历不断地“协调”和“博弈”的一个过程，“通常的做法是地方直接和主管部门进行衔接和协调。比如用地出现问题，肯定是国土资源部出面。主要根据这个问题归属哪个行政部门负责，然后跟相应的省市和地市进行协商。”

“这种边制定边实施的做法，主要原因是我国缺乏区域间的协调机制和法律保障，也说明我国整个规划的体系是不健全的。”樊杰说。

管理机制、组织架构“高配”？

不过，一个现实的问题是，京津冀一体化发展协调难度比较大。京津冀地区，一个首都、两个直辖市、三个行政区。河北省社科院经济所所长薛维君表示，京津冀关系与珠三角、长三角不同，表面看是京津冀三方的关系，实际上是“三地四方”的关系。

“第四方是指能量无限大的中央政府，北京是一身二任，既是一个独立的直辖市，又是中央所在地，客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。”薛维君向《中国经济周刊》表示，地区定位和身份的这种客观上不平等的区域关系，既模糊了京津冀关系的界限，不知道北京什么时候代表中央，什么时候代表北京市，又阻断了京津冀三方解决问题的市场通道。“基于此种考虑，需要有一个在力量上超越三方、在目标上超越三方、在动力上超越三方的强大外力，才能够推动这个问题的解决。”

樊杰提出未来京津冀协同发展的管理机制、组织架构“高配”的观点。“高配”，并不意味着一定要成立一个机构，中央完全可以对京津冀地区的发展形成一个管理办法，通过人大审批，就具有法律效应了。

杨开忠也认为，从政府层面，应当探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的发展委员会。“这个委员会可以根据京津冀之间不同的、需要协同的领域，设立相应的专门委员会或专门工作小组来负责协调，比如交通专门委员会、环境保护专门委员会。”

从社会层面，中国人民大学区域与经济研究所所长孙久文建议，“政府要科学决策、民主决策，要相应地建立起首都圈发展专家咨询委员会，把对首都圈有长期研究、专业基础、可持续研究的专家、代表性专家纳入首都圈专家委员会中来，让他们为首都圈的发展、决策出谋划策。”

《中国经济周刊》 记者 王红茹|北京、河北报道 李雪、李静对本文亦有贡献