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悠闲老头看交通:虹桥综合交通枢纽与虹桥商务区的规划过程

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1995年上海市规划院编制了虹桥机场总体规划,明确将原来单跑道的虹桥机场,扩大为双跑道的机场。按常规布局的双条跑道间距1700米,新航站楼拟建在两跑道之间。该总体规划确定了机场扩建的控制范围,同时对周边地区机场配套、服务设施用地,环境控制用地,噪声影响区域,高度控制要求等,都作了详细规定。该规划编制完成后,报请市人民政府和国家民航总局批复同意,作为虹桥机场发展建设,以及对周边地区的规划控制依据。

随着浦东机场一期工程竣工投入使用,对于虹桥机场的定位出现了不同的看法。有部门及一些专家曾提出虹桥机场只需维持一条跑道的规模就够了,甚至个别意见还认为要取消虹桥机场,改为城市建设用地。但规划部门仍然坚持1995年的虹桥机场总体规划,并将其纳入了2001版的城市总体规划。但是此时正值市、区两级政府分权管理,以及当时上海县撤县并入闵行区,土地管理失控,造成了虹桥机场周边地区规划管理失控,在噪声影响区内建设了大量的新住宅,有的住宅和其它建筑超过了机场的控高要求。

随着浦东机场二期工程的推进,机场集团结合上海城市总体发展需要,组织了“上海国际航空枢纽战略发展规划”研究,对上海一市两场航空枢纽的构架、组合分工定位,总体发展规模等问题,进行了全面深入论证。在综合考虑虹桥机场周边,现实的建设环境,研究报告建议虹桥机场的最终发展规模,为年旅客量4000万左右,這样原规划控制的两条跑道的间距,可缩减为365米,采用一升一降的运营管理模式。這也就成为虹桥机场新的扩建的初步方案。当上海“申博”成功,虹桥机场扩建,成为“办博”的必备条件之一。

而京沪高铁”早就列入了国家第一条高铁工程计划,2004年铁道部就上海高铁站在选址,与上海市政府进行了商议。上海城市总体规划原来确定的三个主客站,构成上海铁路客运综合枢纽的大格局,由于浦东铁路和浦东客站布局发生了变化,所以上海站和上海南站不足以承担大枢纽的职能,必须从新选择合适的高铁站址。

铁道部初步研究提出,要在现有的七宝小站周边,建设上海高铁站址。但上海市经过慎重研究后,认为在七宝站附近建设高铁站不合适,主要是上海城市空间格局,以及城市内外交通骨架,难以承受這样的空间结构转变。七宝用地条件也无法满足枢纽要求,以及各种配套设施建设的需要,更无法适应枢纽建设带动功能性发展的需要。

结合虹桥机场扩建方案的调整,其西侧空出的规划控制用地,为高铁的建设腾出了空间,這里也是联接沪宁、沪杭线路的合适区位。经过综合研究比较,铁道部和上海市政府很快就形成了共识,在航空部门的支持下,一个集机场、高铁、磁浮于一体的对外客运综合枢纽,各类市内客运体系齐全的,国内最大的城市综合交通枢纽的布局方案就确定了。

由此,虹桥综合交通枢纽的规划建设,也就成为“世博”场外最大的配套工程,必须紧锣密鼓地推进。由市规划局牵头,并在市发改委、市建委的支持下,市规划院在航空、铁路部门的配合下,与市政院、综合交通研究所等专业设计单位共同努力,很快确定了枢纽地区的规划范围;初步确定了几大对外交通设施的布局,运营衔接设想;外部骨干道路的完善方条;城市轨道交通规划线路;以及枢纽地区内外交通的联接等,编制完成了“虹桥交通枢纽地区结构规划”,市政府于2006年初批准这一规划。

但是这时的规划还仅仅是一个结构性布局规划,确定了这一地区的各项主要工程的总平面初步方案。

为了把虹桥综合交通枢纽规划建设成为世界一流的枢纽,同时优化各功能体自身的运营流程方案。市有关领导提出,要求开展规划方案的国际征集。机场集团会同有关部门邀请了中规院、华东院与美国公司联合体、日本公司等境内外咨询公司,开展了此项工作。

咨询公司的成果(方案),不仅提供了不少新的规划理念,并且指出了我们结构规划中存在的问题,提出了优化建议。其中重要的一条是把市内轨道交通进出枢纽综合体的方向,从横向改为纵向,这样使轨交站,与航站楼、高铁站、交通中心的换乘最便捷;咨询成果中还对航站楼、地铁站、交通中心内部的交通运营组织提出了优化建议;对枢纽地区内的快速道路集散方案一提出了修改意见……。在咨询成果的基础上,我们对地区结构规划进行了修改完善。

在咨询工作进行中,我们提出要建立一个规划信息平台,获得了市领导和相关部门的支持。于是组织市测绘院,修测该地区的地形图,同步搭建三维的地理信息系统。我们要求航空、国铁、磁浮等工程设计单位,将各自不同坐标系统,转换为上海的坐标系统,用上海提供的地形图进行设计和建设工作。这样就在修改优化地区结构规划的同时,完成了枢纽地区主要工程方案间的三维空间的衔接,同时将道路红线、轨道线、河道蓝线等规划控制线都纳入地-区结构规划,编制成“地区规划控制要素规划”。报市政府批准后,作为该地区实施规划建设管理的依据也是我们先于地区控详规划前,编制的“地区控制要素规划”,即所谓的1.0版的规划。同步将成果输入规划信息平台,它为保障各项工程,在极为复杂的交织状态下,得以快速平行推进,提供了法定依据。

此后由中规院和市规院合作完成了这一地区的控制性详细规划。该项规划将航空港、铁路场站范围内,所有建设用地,全部纳入规划,对统一规划管理,提升了土地集约、节约利用效率。即所谓的2.0版规划(该规划日后获得全国规划设计成果一等奖)。

后来,中规院在咨询报告中指出,虹桥综合交通枢纽的规划建设,不仅仅会带来上海综合交通体系的快速发展,同时也会带来上海空间和功能结构的改变。认为虹桥地区可能成为上海联系长三角地区的辐射中心,与浦东核心区面向国际的辐射中心,共同构成哑铃形的向外、向内辐射功能轴,他们建议上海要更重视这一地区的功能定位。这一建议,很快引起了有关部门及市领导的重视,并决策将虹桥地区提升为虹桥商务区,法定控制性详细规划的名称也正式改为“虹桥商务区控制性详细规划”。

虹桥商务区概念的提出,对周边地区发展带来了更大的促进作用。市领导提出要适当扩大商务区规划范围,引导周边闵行、青浦、嘉定、长宁四区,与虹桥商务区协调发展。于是规划又根据现状实际情况,将商务区扩大至86平方公里,在市规划局的统筹下,四区分别组织了虹桥东、南、西、北四分片的国际方案征集工作,后由市规划院汇总并优化完善了征集方案成果,编制了“虹桥商务区规划”(86平方公里),报经市政府批复。此时原26平方公里的虹桥商务区,定名为商务区核心区。

虹桥商务区(86平方公里)的规划定位确定为,综合交通枢纽地区和内外交通快速集散的保障区;市级主要生态廊道交汇地;商务区核心功能的拓展区;原有产业用地功能转型提升区。

为了支持上海国际贸易中心建设,商务部决定与上海市共同筹建“国家会展中心”。最后选址也定在西虹桥片区的东侧,青浦徐泾镇范围內。经过国际方案征集后,市规划院编制了“国家会展中心”项目的控详规划,同时对该地区的原规划作了一定修改,两个规划都经过市政府批复。這样虹桥商务区(86平方公里)内的规划基本完成。特别要说明的是,這些规划都将综合交通规划,以及市政基础系统规划,纳入规划成果之中,并同步进入了规划信息平台,這样保障了区域内,各项建设工程,能在规划引导下顺利推进。

为了提升商务区核心区开发建设的品质,市规划局又先后组织了核心区一、二期修建性详细规划(城市设计)的国际方案征集工作,最后由中标单位德国SBA公司,与市规划院完成了法定规划成果的编制。该规划中,根据控规的控制指标规定。提出了建设综合型商务社区的规划理念,采用小尺度街坊,高密度围合式建筑布局方式,土地功能复合使用,在街区内配置一定的公共服务设施,灵活多变的公共空间,将控规确定的二层连廊,以及地下人行系统,有机地与建筑融合为一体,并且将城市设计的成果,以三维控制(引导)的方法,借用三维地理信息平台,探索性地建立了三维的修建性详细规划成果信息平台,供政府部门管理使用。规划经批准后,在该区域的规划实施管理和土地出让,项目建设管理中,取得了一定的成效。遗憾的是這样的探索后期没有得到重视,更没有深化研究和推广应用。

以上是对虹桥综合交通枢纽,虹桥商务区规划工作的回顾。目前综合交通枢纽建成运行已近九年多,商务区核心区开发建设也初具规模,应认真进行一次规划的实施评估工作,特别是要找出规划建设中存在的不足和问题,采取必要的免弥补措施,使这一区域能在新一轮上海的发展中,发挥更大作用。

我个人感到要重视以下方面的问题:规划预留的磁悬浮站区是原规划中的一个失误,现应尽快研究补救措施;地区的功能性的使用,尚在扩展中,在交通拥堵现象已出现,特别是国展中心的交通问题较大,這首先应认真研究。原综合交通规划所提出的重要交通设施项目,需要建设落实到位,同时进一步研究提出其他规划建设措施;机场联络线的配置,应更据两场间实际流量的需求确定,這条线同时应为市区轨道交通网络的重要组成,一定意义上,解决浦东机场、虹桥枢纽客流的快速集散,其需求更大,所以选用原规划的磁浮线位及站点设置更为合适;现磁悬试验线,用的是城市间高速列车的制式,长期使用在市内很短的一段区间内,是极大的浪费,对其应该有个明确结论;虹桥主城区规划的调整、提升,应对原规划实施状况,现状存在的问题,慎重研究后,有针对性地优化现有规划。

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