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王伟:数据赋能国土空间治理的关键议题与路径

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作者:王伟 | 来自:中国国土空间规划

本文为中央财经大学政府管理学院城市管理系王伟副教授在中国土地学会土地规划分会年会上的主题报告,已经报告人审阅。

一、空间规划改革的时代语境与全局站位

回看百年西方规划史演进脉络,物质、方法、社会、经济、技术、生态的思潮与实践相继出现。随着时代的发展,无论是规划研究还是规划实践,其重心是在发生漂移的,这种漂移反映出规划有自己植根的时代语境。回到当下,国土空间规划是国家整体改革的一部分,“服务国家战略、服务中央大局、服务人民需要”是今天规划工作开展的基本语境与站位。

我国改革开放走过的四十年历程,四代领导人,从邓小平同志到习近平同志,每代领导人都解决了和正在解决中国特色社会主义建设中非常重要的战略问题。改革的方法论从摸着石头过河到顶层设计、再到牵住牛鼻子,改革的形态经历了从渐进式改革、碎化式改革、边际式改革,直到如今整体协同式改革的演进。整体性治理思维的建立应该是赋予今天国土空间规划非常重要的一种思维模式。其背后是国家治理导向从高速度、效率型向高质量、整体型的转变。而此转变最好的突破口之一就是国土空间规划。

二、国土空间治理面临的十大关键议题

《生态文明体制改革总体方案》明确提出构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。可以看出空间治理将是未来国土空间规划非常重要的一个落脚点,而结合国家治理能力与治理体系现代化的战略主线,就明确地要求要用一种治理的思维来认知今天的规划工作。那么当下治理的目标和对象的确定就显得十分重要。

1、背景一:城镇化进程与空间治理重心的转变升级

基于国家发展转型与空间规划治理体系适配性的国际比较,可以看到随着国家发展阶段与城镇化水平的不断攀升,空间治理普遍转变升级:

其一,空间治理的重心发生改变。在快速城镇化阶段,强调发展为第一要务,空间治理更加聚焦于生产空间,生活和生态空间置于次要地位。而到了平稳城镇化阶段,随着人民收入水平和生活水平的提高,人民对美好生活之向往越发强烈,空间治理重心向生活空间开发、基础设施完善和生态环境建设转变,重视解决发展与环境保护的矛盾。空间治理更加聚焦于生活空间和生态空间。

其二,空间规划与空间治理。横向比对借鉴英、美、德、法、荷、日等典型发达国家的空间规划与空间治理发展历程,其无不向先进的治理模式改革:纵向上保证各级事权划分明确,横向上淡化行政区划界限,采取协同式的治理框架,强调主体多元公共主体参与;此外还强调可持续评估监测机制。这其中的制度革新内核在于空间治理中更加重视人民的权利,更加强调以人为本的治理理念。

因此,当前我国城镇化逻辑已经发生的转变,就是从原来的以物为中心的“造城”向以人为中心的“营城”转变,从高速度空间发展理念向高质量空间发展理念转变。而这其中一个根本性的趋势判断就是充分尊重国土空间发展规律,城镇化后50%将是一个“纠错趋优型”的空间治理过程。

2、背景二:空间治理亟需解决当前城镇化重大问题

当今的中国是一个浮动的中国,中国的城镇化呈现出“五性非同步”,即资源的空间位置性、出行的空间可达性、机会的空间均衡性、权利的空间平等性、管理的空间协同性的脱节与失配,这种“五性非同步”带来从国家治理层面看有很多短板需要补,否则我国的空间治理很难达到一盘棋,同时也会存在很多风险。

3、聚焦新时期国家空间治理面临的十大关键议题

在上述大背景下,梳理提出如下十大关键性议题——

议题一:传导性治理

聚焦于当前中央的战略架构能力和地方底层的碎化行动逻辑的矛盾如何有效治理?

议题二:匹配性治理

聚焦于人、财、物等流动性要素与不可移动的自然基底、土地的匹配性矛盾如何有效治理?

议题三:供给性治理

建设创新国家与要素供给侧改革的矛盾如何治理?

议题四:权属性治理

解决国有产权权属所面临的政府、市场双重的矛盾如何治理?

议题五:纠偏性治理

当前存量土地的功能性偏差如何优化,破坏的生态空间与环境如何修复的空间问题如何治理?

议题六:公平性治理

四十年物化财富积累与人民获得满意感的矛盾,典型问题如公共健康、权利制度等如何治理?

议题七:均衡性治理

先富的区域已经形成了累积优势与共同富裕愿景之间的矛盾如何均衡性治理?

议题八:监督性治理

短期逐利与长期增值的矛盾,其问题典型如屡见不鲜的盲目造城运动,土地财政变现与政绩工程等。这些问题现在都需要良好的监督性治理加以解决。

议题九:伦理性治理

以人类为中心的规划理念与生态文明根本上与对自然尊重的伦理性矛盾非常关键。如何真正站在自然的立场为其维护一些权利十分重要。

议题十:全球性治理

在人类命运共同体背景下,我们对能源、资源的需求巨大,国家崛起和国际责任之间的矛盾如何进行治理?

三、数据赋能国土空间治理的现实需求

面对艰巨治理任务和改革倒逼时间窗口,压缩型决策会大大增加隐患风险,必须寻找能够赋能提效的有力工具——数据赋能。

1、数据赋能的改革任务使然

中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确指出到2020年构建起构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。面对2020这一改革倒逼的时间窗口,时间的紧迫性会约束决策进程,也因而大大增加隐患风险,所以必须寻找能够赋能提效的有力工具——数据赋能必然进入决策群体的视野。

2、数据赋能的融合挑战使然

自然资源部的组建,机构的整合并不是人权、事权的简单堆积,还意味着多维度的大融合,包括规划理念思维的融合挑战,规划语言表达的融合挑战,规划技术方法的融合挑战,规划标准规程的融合挑战,规划法规制度的融合挑战。这些问题进一步转化为规划权的诸多重要关系:资源与资产、管控与发展、外部与内部、中央与地方、政府与市场、指标与战略、工程与政策、见地与见人、计划于策划等等。而通过技术革新搭建数字信息平台,形成数字化国土赋能规划底层运行逻辑,优化部、厅、局、办各个行政主体的能力,能够对融合的国土空间规划管理形成一个非常好的运行助推。

3、数据赋能的主体效力使然

规划编制与实施需要有充分的依据和授权,即规划作为一项公共政策,其规划主体需要有足够的效力来源。总体来看,其效力来源可大致总结为三大脉络:

① 体现合法性、权威性的法定规划脉络,彰显法治治理理念;

② 体现合理性、科学性的数定规划脉络,彰显精细治理理念;

③ 体现协同性、匹配性的规定规划脉络,彰显共治治理理念。

当前,新的空间规划法仍在研制,过渡期间编制国土空间规划的合法性依据面临缺失,制约了规划编制实施的权威性;而近期中共中央、国务院出台的44号文作为一个纲领性文件,在某种程度上从规划的协同性、匹配性脉络与今后的空间规划建立协同关系,也不足以提供效力的支持。

所以,体现合理性、科学性的数定规划脉络,有助于从合理性、科学性方面建立令多元主体更加认同的共识。

4、数据赋能的客体特征使然

未来国土空间规划的对象将会比以往显示出更加明显的复杂性、流动性、网络性特征。人、资金、土地等会在国家-区域-城市-社区、乡村进行多尺度流动的协同,交织出非常复杂的网络。如何去精准识别这些要素的时空变化特征是国土空间规划与管理面临的极大挑战。

5、数据赋能是科技趋势使然

当前全球技术革命充分酝酿,世界正半只脚踏入智能化社会时代。习近平同志高度重视数字中国建设,他强调:“加快数字中国建设,就是要适应我国发展新的历史方位,全面贯彻新发展理念,以信息化培育新动能,用新动能推动新发展,以新发展创造新辉煌。” 因此物联、数联、智联三位一体万物互联的趋势是整个人类社会系统的演化发展方向。所以应反复提倡建设“数字中国”、“数字政府”,这两者将是新时代中国国土空间规划的基础。

庄少勤局长提出新时代的国土空间规划应该是可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”。这个智慧规划不是空中楼阁,它会是一个体系。于是在此提出数字化国土空间规划的“四梁八柱”,与大家交流。

四梁:规范化、制度化、标准化、现代化

八柱:机构建设、队伍建设、法规建设、制度建设、标准建设、数据建设、科技建设、装备建设

四、数据赋能国土空间规划的战略路径

自然资源部三定方案确定设置国土空间规划局,并明确其主要职能为:拟订国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施。组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。承担报国务院审批的地方国土空间规划的审核、报批工作,指导和审核涉及国土空间开发利用的国家重大专项规划。开展国土空间开发适宜性评价,建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。立足部门职责,可考虑从以下方面推进数据赋能国土空间规划工作的展开:

1、打通全流程闭环赋能

首先要实现规划的编制、预警、评估、监测、实施、审批全流程闭环赋能,全流程过程中上下联动,横向协同,并充分利用新技术、新手段、通过完善国土空间大数据体系,构建国土空间规划实施监测评估管理系统。

过程贯穿:

信息平台围绕规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全过程,实现可持续优化的闭环管理路径。

横向协同:

与平级各部门互联互通、实现信息共享和业务协同。

上下联动:

在自然资源垂直条线,实现信息汇交和用途管制。

充分利用新技术、新手段,通过完善国土空间大数据体系,构建国土空间规划实施监测评估管理系统,整体提升国土空间大数据集成能力、规划编制智能分析能力、治理实施网络驱动能力、监测评估精准能力,有效支撑空间规划编制、审批、实施、监测评估预警全过程。

2、厘清数据赋能需要克服的现实困境

当前,实现数据赋能国土空间治理尚有诸多困难需要一一克服,其中最为明显的是在数据平台的基础上我国还处于初步阶段,没有完善的数据资源。当前机构整合后应用系统多而杂,且各自独立,运营仍然是多点登录,运维形式内容不统一,进而带来数据共享十分困难,数据分散、多点储存。

而在数据本身的管理上我们还经验不足,体系不完善,这是需要解决的重大机制问题。具体如我国尚缺乏数据标准设计和技术架构设计,导致数据多样化和碎片化,也缺乏数据更新管理办法,导致数据的时效性得不到保证。因此数据赋能国土空间治理需要完整清晰的数据标准与规程及数据制度。

3、建设“八库”支撑国土空间规划治理决策全链条

建设八大决策支持库支撑国土空间规划治理决策全链条,分别是:

数据库、标准库、指标库、画像库、模型库、规则库、算法库、推理库。

通过数据库结合标准库作为基础支持实现空间的泛在感知;进一步通过画像库与指标库实现开发利用监测预警;通过模型库、规则库导出算法库,共同实现治理决策分析评价;最高层次是推理库,支持政策制定引导模拟推演。

八库层层递进,将为实现构建一个可感知、能学习、善治理、自适应的国土空间规划治理决策链体系提供有力支撑。

4、三阶段实施策略

首先,应实现国土空间的全域数字化建设。数字化国土建设是赋能国土空间规划管理的基础。应尽快构建空间规划数据资源体系,包括现状基础数据、规划动态数据、管理数据、社会经济数据等等,最终形成完整的空间治理“数据湖”。

其次,实现国土空间治理工作的网络化,让多部门多主体形成更大共识。

最终,通过先进的理念与技术实现国土空间规划监管的智能化。

数据赋能新时代国土空间规划,新时代国土空间规划塑造美丽中国!

作者信息:王伟,中央财经大学政府管理学院城市管理系副教授,系主任

本文来自微信公众号:中国国土空间规划,点击查看原文全文:王伟:数据赋能国土空间治理的关键议题与路径

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