“多规合一”经验：榆林市国土空间综合规划（2015-2030）

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“多规合一”经验：榆林市国土空间综合规划（2015-2030）

榆林市区

榆溪河滨公园

发展改革委、国土资源部、环保部、住建部列为“多规合一”试点市后，紧抓机遇，迅速行动，开展市域“一张图”工程、“多规合一”业务平台建设、国土空间规划编制以及14项配套专题研究，目前，榆林市“多规合一”“四个一”成果已全面完成，并得到国土资源部的肯定。

“多规合一”是全面深化改革的一项重大任务

没有规矩不成方圆。规划在经济社会发展中起着重要的先导性、基础性作用。据了解，目前，我国城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等规划编制工作，分别由不同的政府部门制定，包括发改、国土、环保、旅游、文化等部门。由于各规划编制、实施主管部门协调机制不健全，一方面存在时效问题，另一方面仅限于事务性的协调，使得“多规”各自为政，极易出现空间使用重叠、交叉甚至冲突的情况，也导致了空间布局的随意性。

“不同部门之间的规划‘打架’，造成资源浪费问题突出，是规划行业公认的顽疾。”有业内人士表示，尽管业界早就关注规划打架的问题了，一些地方政府也意识到了这个问题，但因为每个部门规划后面都有国家部委文件或者法律法规作为支撑，地方想探索解决也都是不声不响地进行。

针对这一问题，开展市县空间规划改革试点，推动“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，成为2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，寄望通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。

被确定为国家“多规合一”试点市之后，榆林市委、市政府高度重视此项工作。2015年3月，榆林市委书记胡志强在“多规合一”工作动员大会上指出，推进“多规合一”是榆林全面深化改革的一项重大任务，也是坚持规划立市、依法治市的重要举措，对于破解“经济发展较快的落后地区”难题、全面提升管理经济社会发展的能力和水平具有重要意义。

据分析，推进“多规合一”工作对榆林市有五大好处：榆林市北部为全国重点开发区和京津风沙源治理区，南部属全国重点生态功能区，“多规合一”有利于合理确定资源开发强度和时序，促进经济社会发展与资源生态环境相协调，建设可持续的国家能源化工基地，保障国家能源安全和生态安全；榆林市也是数个国家级区域规划交汇之地，“多规合一”有利于细化、融合、落实不同层面和不同定位的区域规划，实现区域协调发展；榆林市空间规划冲突、用地矛盾突出，“多规合一”有利于拓展耕地后备资源，确保耕地占补平衡，保障重大项目用地；榆林市辖2区10县、3个国家级园区、20多个市级产业集中区，规划分割、内容冲突，“多规合一”有利于形成市、县、园区等各级各类规划功能互补、统一衔接的规划体系；榆林市国土开发布局有待优化、用途管制措施亟须加强，“多规合一”有利于强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

为了做到有的放矢，确保实效，榆林市先后组织有关部门到绵竹、成都、厦门、广州等地调研学习，又结合国土资源部“多规合一”试点指导意见，最终形成了榆林市‘多规合一’试点方案，明确了工作目标、原则和任务。

2015年1月，榆林市委三届五次全会审议通过了《中共榆林市委关于坚持依法治市推进多规合一的意见》，将“多规合一”工作上升到了规划立市、依法治市的高度。《意见》指出，推进“多规合一”对于榆林推进依法治市，提高经济社会和城镇建设管理水平，促进治理体系和治理能力现代化意义重大；推进“多规合一”是榆林推动规划体制和规划工作改革创新，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的难得机遇，是从顶层设计和基层探索推进全面深化改革取得突破的重大契机；推进“多规合一”是在更高层次、更大范围、更长时间内落实统筹发展的重要战略部署，是加快转变经济发展方式，推进产业结构调整升级，优化空间开发模式，实现遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展、遵循社会规律的包容性发展的重要途径。

一年完试点两年见实效三年成体系

地处陕甘宁蒙晋五省（区）接壤地带的榆林市，总面积4.3万平方公里，全市辖2区10县，总人口376万人，是国家重要的能源化工基地、陕西现代特色农业基地和陕甘宁蒙晋区域性中心城市，也是全国28个“多规合一”试点中国土面积最大、所辖县区最多的城市。试点获批以来，榆林市委、市政府高度重视，将“多规合一”试点工作列为全市头等大事，举全市之力予以推进。

“多规合一”是一项全新的工作，根据试点要求，结合自身特点，提出具有示范意义的工作思路，是完成好试点工作的前提。榆林市委、市政府将“多规合一”试点作为全市破解瓶颈、深化改革、规划立市、优化空间的重大历史机遇，在充分调研、深入研究的基础上形成了《榆林市“多规合一”试点工作方案》，提出以形成市域“一张图”为基础，以《榆林市国土空间综合规划》为主要内容的“四个一”成果，构建市域统一的生态保护红线、基本农田保护红线、文物紫线、城镇开发边界、产业开发边界、基础设施廊道等控制线及其管控体系，推进全市治理体系和治理能力现代化。同时，在全面完成国家“多规合一”试点任务的基础上，榆林市委、市政府又进一步拓展思路，出台《关于坚持依法治市推进多规合一的意见》和《榆林市“多规合一”工作方案》，提出“三年三大步”的全市“多规合一”工作总体部署，即一年完试点、两年见实效、三年成体系。

一年完试点，就是2015年通过全域差异比对分析，划定市域统一的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护、文物保护、产业集中区开发边界等“控制线”，建立市域空间管控体系，实现市域空间信息1∶10000比例尺的一张图全覆盖；编制完成《榆林市国土空间综合规划》；建立市县共享共用“多规合一”业务平台，全面完成国家试点任务。

两年见实效，是指2016年要实现“多规合一”试点成果应用。改革项目审批机制，全面启动“多规合一”业务平台运行，实现市级发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步、制度创新。同时全面完成中心城区和县城开发边界内“多规合一”一张图，比例尺至少达到1∶2000。

三年成体系，即在2017年，通过出台《榆林市规划管理条例》，形成以经济社会发展总体规划为龙头，以国土空间规划为基础，以专项规划为支撑的规划体系。

成立专门机构建立工作机制开展专题研究

“多规合一”并非单纯的规划编制，更多的是规划协调和利益调整，建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市委、市政府成立由市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员的高规格“多规合一”试点工作领导小组；领导小组办公室下设综合协调、业务专责两个工作组，分别设在市委改革办和市发改委，分别负责协调督查和业务工作，并从成员单位抽调业务骨干，在市“多规办”集中办公。各县区也都成立相对应的领导小组，确保市、县“多规合一”工作政令畅通，无缝衔接。

为确保试点高效推进，榆林市确定“统-分-衔-合”的技术路径。“统”，即首先“统一标准”：统一规划体系、战略引领、技术导则、目标指标、管控措施；“分”，然后“分项研究”：分部门编制规划、分专题开展研究、分县区提出方案；“衔”，再行“规划衔接”：多规协调、部门互动、市县联动；“合”，最后“多规合一”：形成“一张图”、编制综合规划、建立业务平台、构建规划体系。遵循生态优先、总量平衡、保障发展、完善功能、安全底线的“多规”差异协调处理原则，区分轻重缓急，按照刚需排序，合理协调多规矛盾，科学妥协，实现了市域综合利益最大化。针对该市林规与其他规划矛盾突出的问题，研究制定了林地退出原则和方法，退出林地365.76万亩，占林地总面积10%,降等88万亩，同时提出提升质量、优化结构的路径措施和林地退出后的管理办法，确保林业可持续发展，实现了多赢。同时，还确立“市县联动、部门协同、专家支撑、公众参与”的工作模式。市、县两级直接参与“多规合一”的工作部门接近100个、工作人员超过300人。设立市“多规合一”专家咨询委员会，强化技术支持和业务指导，聘请的各类技术单位达到25个。出台《榆林市“多规合一”工作宣传方案》，开设“榆林多规合一”微信公众号，充分吸纳社会各界意见。为了夯实工作基础、强化技术支撑、增强试点的精准性、协同性和科学性，榆林市委、市政府还邀请了陕西省城乡规划院、环科院、林勘院以及中交第一公路勘测设计院、河南黄河水文勘测设计院等专业技术单位，由市级相关业务部门具体牵头，同步开展了中心城区开发边界划定、生态红线划定、文物紫线划定、林地保护与利用研究、水资源承载力研究、人口和用地规模研究、综合交通体系发展及布局研究、大气水环境承载力研究等专题研究工作，取得了大量研究成果，为编制“一张图”和国土空间规划奠定了坚实基础。

一本规划一个平台一套机制一批建议

在试点成果上，国土资源部批复试点方案要求榆林市提交“四个一”试点工作成果，即：编制“一本规划”、建立“一个平台”、形成“一套机制”、提出“一批建议”。按照战略规划引领、专题研究支撑、“一张图”为底、国土空间规划为主的试点工作思路，榆林市开展了市域“一张图”工程、“多规合一”业务平台建设、国土空间规划编制以及14项配套专题研究，“四个一”试点成果已全部完成，形成各类研究成果接近200万字，试点成果已上报。

一本规划包括文本、图集、说明，按照归纳国土空间演变趋势、研究区域资源环境承载能力、确定国土开发适宜性、划定国土空间格局、制定国土开发战略目标的编制思路，在充分吸纳各专题研究和已有规划成果的基础上，提出了“一主三副多点、一轴一带三区”的国土开发格局和“三廊-三带-四片-多点”的国土保护格局，在“一张图”基础上提出生态、农业、城镇空间划定及管控措施，明确了分县区国土开发和管控指标、国土综合整治任务以及规划保障措施。一个平台即基于国土二调数据的市域1∶10000“一张图”及其“多规合一”业务平台。业务平台一期工程已实现了成果展示、信息查询、数据质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目辅助选址等功能。一套机制即形成《榆林市规划管理暂行办法》。办法将市域各类规划分为总体规划、空间规划、专项规划和区域规划四大类，构建以经济社会发展总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划为支撑的市级规划体系，明确各个规划的功能定位和相互关系，解决规划自成体系的问题。成立市规划委员会，对规划实行“立项、编制、衔接、论证、报批、发布、实施、评估、调整”全过程管理，以权威、高效机构统筹规划管理，解决规划多滥、易变和不实用、不管用的问题。办法特别构建了利用“多规合一”“一张图”成果和业务平台进行规划衔接的新机制，确保规划的协同性，解决规划冲突打架的问题。一批建议主要有五方面——一是“多规合一”试点成果法定化。建议实施“多规合一”试点成果由上级政府审批、其他规划授权试点市县政府审批、中省相关部门备案认可的成果法定化试点。二是规划体制改革。建议国家加强顶层设计，推进发展规划、空间规划两大体系在市县层面“合一”。三是空间规划。建议加快推进国土空间规划立法，构建统一的自然资源管理体系。四是深化改革。建议国家开展以“多规合一”试点成果应用为主要内容的改革试点，支持试点市县在更大范围、更深层次的“多规合一”改革。五是矿业权设置。建议建立统一的矿业权审批信息平台，在矿业权设置和审批前充分征求相关部门和地方政府意见，减少不同矿产之间以及地下地上空间的冲突。

试点效果初见成效试点经验可推广

目前，榆林市“多规合一”试点任务基本完成，取得了大量成果，试点效果逐渐显现。协调了各类规划冲突，优化了市域空间布局，通过国土开发适宜性评价和生态红线划定，提出了秃尾河、无定河、榆溪河三大生态廊道和北部防风固沙、南部黄土高原水土流失、东部黄河沿岸水土流失三大防治带的生态保护格局。在发展理念上，坚持生态优先，以生态定格局，对不可开发空间达成共识，遵循自然规律的持续发展、遵循经济规律的科学发展理念明显提升。高于国家标准划定生态红线；增加林地保护红线；强调了水资源的极端重要性，新划定水源涵养区1.06万平方公里，占到市域总面积的24.7%。在谋划发展上，坚持先瘦身后强身，摒弃盲目求大的传统思维。在项目策划上，既考虑规划空间的安排，又对接土地指标配置，更注重生态保护、水资源承载、环境约束，项目谋划的水平明显提升。在转变职能上，相关部门更加注重规划的权威性、严肃性、一致性，更加认识到发挥规划引领和约束作用，淡化行政审批色彩，加快转变政府职能的自觉性明显提高，服务意识明显提升。此次“多规合一”，仅“一张图工程”即收集了120多个已有各类规划，进入平台管理的建成、在建和规划项目已近3000个，摸清了家底、吃清了市情，夯实了规划基础。将交通、电网、水源、项目等各类规划数据转成统一标准的GIS数据落到“一张图”上，极大地提升了规划的信息化水平。

通过试点，榆林市取得了可推广也可复制的经验。“一张图”是“多规合一”的前提。“多规合一”的核心是空间。“多规”矛盾源于空间，“合一”最终要落到空间。只有构建基于信息化支撑的大比例尺“一张图”，才能充分暴露各类规划特别是空间规划的矛盾和冲突；只有在大比例尺的“一张图”上协调一致，才能真正实现“多规合一”；只有大比例尺的“一张图”，才能提高规划调整的难度，减少规划易变多变的现象，确保一张蓝图干到底。划定各类控制线、构建1:10000比例尺的市域“一张图”及空间管控体系，解决各类规划特别是空间规划衔接手段缺乏，形成以“一张图”为基础和平台的各类规划衔接机制及其相应的技术规范，也是榆林市“多规合一”试点取得的重要成果和经验。

战略引领是“多规合一”的基础。“多规合一”的目的是发展。要推进“多规合一”，首先要研究区域的发展规律、发展阶段、发展目标，以区域总体发展战略引领空间规划的编制。根据省委、省政府关于榆林发展定位的最新要求，形成了打造生态美、生活美、生产美的“大美榆林”共识，提出“世界一流能源化工基地、全国知名现代特色农业基地、区域性中心城市”的战略定位，并依此确定区域分工、空间格局、功能定位、项目布点，引领国土空间规划和各个专题研究。

机制保障是“多规合一”的关键。“多规合一”的本质是协同。建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市成立了由书记任组长，四套班子和县区委书记参与、常务副市长兼任办公室主任的高规格的“多规合一”试点工作领导小组。深化改革是“多规合一”的支撑。“多规合一”的内涵是改革。多规协调融合、试点成果应用，都需要突破现有行政壁垒和各方利益藩篱，必须要有配套的改革举措支撑。榆林市在“多规合一”试点过程中，以深化改革为统领，将“多规合一”综合协调组设在市委改革办，负责督查落实、协调推进。同时，在试点过程中涉及的林地变更退出、土地调整完善、规划体系重构等，都对现行法律法规、规范要求有所突破和创新。下一步，榆林市正在积极推进投资项目并联审批、控制线管控体系建立等成果应用方面，也都需要改革先行、体制保障。

榆林“多规合一”试点成果获省政府批复

经过一年的探索实践和艰苦努力，榆林市“多规合一”的主要成果——《榆林市国土空间综合规划（2015-2030）》和“一张图工程”正式获省政府批复。

2014年8月，榆林市被国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部确定为全国“多规合一”试点市。省委全面深化改革领导小组将榆林“多规合一”试点列为2015年重点改革任务。

榆林把“多规合一”试点视为“落后地区”的破题之举、深化改革的重大机遇、规划立市的关键举措和优化空间的重要抓手，举全市之力推进试点工作，完成了“一本规划”、“一个平台”、“一套机制”、“一批建议”的“四个一”试点工作成果，编制完成了《榆林市国土空间综合规划》，在市域110000的“一张图”上划定了2020年和2030年的全市（城乡）建设用地规模控制线、城镇开发边界、产业开发边界、采矿开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线和文物紫线；优化了市域空间布局。

此外，还形成《榆林市规划管理暂行办法》，确保规划的权威性、协同性和一致性。有效整合各类规划，绘就“一张蓝图”。提出一批建设性意见，为国家强化空间管控能力，建立功能互补、相互协调的空间规划体系贡献出鲜活的“榆林经验”。得到中央改革办、国土资源部和省委、省政府的高度肯定。

此次试点主要成果得到省政府的批复，意味着榆林市的试点工作不仅突破了技术编制手段上的探索，而且是在现行行政架构下，对推进试点成果运用、作为投资项目审批依据、执行落实规划成果具有重大意义。据了解，这也是全国所有试点单位第一个得到省级人民政府批复的试点成果。