首都城镇化进程中落实中央精准扶贫战略的思考

首都区域空间规划研究北京重点实验室（Beijing KeyLaboratory of Spatial Planning for Capital Region，以下简称“实验室”）由北京城市规划设计研究院和清华大学建筑学院共建，是北京市科委认定的市级重点实验室。

实验室是一个创新平台。实验室的科研重点瞄准首都特大城市发展的前沿和热点问题，聚焦城市区域空间发展的理论创新、方法探索和应用实践方面内容。为探索首都城乡规划研究前沿创造条件。

实验室是一个综合平台。结合北京城市规划设计研究院的工作重点，在开展实验室建设中设立若干研究模块，结合各业务所工作，形成了业务所和专业模块交叉的科研组织体系，推动项目成果向科研成果转化和规划学科体系建设，为进一步完善规划研究学科体系奠定基础。

实验室是一个开放平台。实验室以研究课题为纽带，通过加强与国内相关科研机构、学术团体和行业专家开展合作，建立开放、共享的技术平台，有效整合各方技术力量，为提升城乡规划研究的广度和深度贡献力量。

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前言

2016年4月22-23日，中国区域科学协会在武汉中南民族大学经济学院召开了“2016年中国区域科学协会理事换届大会暨扶贫开发与全面小康学术研讨会”，会议对我国新时期扶贫开发工作的现状、问题和战略思路进行了深入研讨。我院徐勤政博士作为协会理事候选人参会，深受与会专家的启示，形成以下学习报告。

一、对贫富分化和扶贫工作的认识

经济增长未必带来居民实际收入的“普惠增长”，富人积累财富的速度要远快于穷人，经济增长快、贫富分化快。但如果贫富差距过大，则容易爆发阶级矛盾、动摇社会根基，因此各国政府总是倾向于鼓励慈善和利用财税等政策“劫富济贫”。一边是“离心机”，一边是“平衡器”，两种作用机制下，全社会各阶层的收入结构、等级结构往往呈现出一定的历史“惯性”。

一个社会里的人犹如一瓶水中的泥沙，经过反复的“摇匀和沉淀”，假以时日，每一类人都会聚集到属于自己重量的刻度上。几十年前，美国一经济学家曾得出一个惊天结论，“假如把当前全世界的财富按人头均分，6个月后社会贫富状况还会回复到现在的结构水平”。尽管这只是基于一定的假设和理论模型推演的结果，但基于“马太效应”的感性认识，人们还是会认为上述推理是有说服力的——20%的人占有全社会80%的财富，20%的人负担80%的社会劳动……“二八定律”几乎无处不在。

几千年前老子《道德经》里的话则更为精辟，“天之道，损有余而补不足，人之道则不然，损不足而奉有余”。即在人类世界里，强弱对比和贫富分化不可避免地走向拉大的趋势。换句话说，缩小贫富差距这一使命从一开始就注定了背靠悬崖、拼命逃脱的命运。

然而，我们对贫富分化问题就只能袖手旁观了吗？别忘了《道德经》里还有一句，“孰能有余以奉天下?唯有道者”。所谓道，其实就是天下为公之道、共同富裕之道，是义无反顾的国之德政。

2014-2015年习总书记在贫困地区视察时共发表十次关于“精准扶贫”战略的讲话，2015年11月27日召开中央扶贫工作会议。与此同时，“十三五规划”报告中刻意强调了“共享发展”理念，并且史无前例地把区域发展和城镇化分成两个章节大书特书。

笔者更愿意把扶贫和城镇化联系起来，如果把东南沿海过剩的产能转移到西部欠发达地区，岂不是既扩大了内需、又帮助了扶贫？然而，事情果真有我们想的那么美吗？

二、我国贫困地区扶贫、减贫工作中的问题

改革开放之初，邓小平总书记即提出全面建设小康社会目标，随着经济建设蓬勃发展，我国减贫工作也取得了举世瞩目的成绩。然而，“先富”问题解决好了，但“共同富裕”、也就是“先富带动后富”的问题仍旧任重道远。

第一个问题是基尼系数增大。

从1980年至2010年，中国收入差距增加近一倍（谢宇，2010），2015年我国官方公布的基尼系数为0.462，也已经超过了美国和世界大多数同等发展水平国家。与此同时，我国城乡居民收入差距也始终保持在3:1左右，2014年我国城镇居民人均可支配收入28844元，农村居民纯收入9892元，城乡居民收入比为2.92：1。这已经是2002年以来最低值，但考虑到我国东中西发展水平的差异，最高收入群体和最低收入群体的反差会更加显著。

第二个问题是贫困人口规模巨大。

2020年实现“全民小康”，意味着我国现状7017万贫困人口要一个不落地实现脱贫，具体细算，就是现在到2020年平均每月要实现减贫100万人，这是何等艰巨的任务！进一步说，按照经济学理论，经济增长对大规模减贫的边际效应是递减的（孙久文，2016），未来减少相对贫困、持续脱贫的难度更为巨大。

然而问题不止于此，更要命的是，脱离贫困线的人就富裕了吗？当然不是。目前7017万贫困人口数对应的划分标准是年纯收入低于2300元的低收入者，2300元切分到每天，才不到8元生活费，基本相当于联合国给非洲、拉美的极度贫困国家划定的每日1.9美元的最低标准。

统计上看，2014年全国贫困人口7017万人，2015年底5575万人，农村贫困发生率从2014年的7.2%下降到2015年的5.7%（郑长德，2016），这是毫无争议的成绩。但是如果标准一旦提高，贫困人口总量一下子就又上来了（肖金成，2015）。因此相对贫困的标准有多高、相对贫困的群体有多大，这才是我们谋略2030年、2050年所要重点攻坚的内容。

第三个问题是区域贫富差异变化并不显著。

外部力量的介入往往体现的是一种“阶梯传导”机制，这导致居民收入结构的“越级发展”实际难度极高。

1、就国际来说，成功跨越中等收入陷阱的国家并不多，几十年来，高收入、中等收入和低收入国家总体的层级基本没有松动，中国能否实现“惊险一跃”跨入高收入国家需要强大的战略执行力和良好的机遇环境。

2、就区域来说，启动西部大开发首先“预热”的是中部省份，随着重大项目和基础设施建设，中部的安徽、湖北等地经济增长和社会状态日新月异，辐射传导效应明显强与西部地区，因此我国东中西的阶梯化发展格局没有大的变化，甚至由于交通和技术的进步，一些大城市的中心性得到了进一步增强，对中西部地区的资源、资本、劳动力形成了更大的虹吸作用。这就解释了西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略尽管可以提高局部地区的经济水平，但东中西区域间差距和收入等级结构难以撼动。

3、就单个对象来说，扶贫政策首先惠及的是相对富裕的养殖能手或创业者，而不是赤贫人群。其中原因一方面可能是扶贫调查工作不够精准或因人为原因数据失真，但更多反映了不同人群认知能力、响应能力、执行能力是不同的。

因此，用输血的手段、用工程的手段反贫困，如“风过水皱”，难以触及贫困地区和贫困人口的致贫根本。某些地方政策可以下达到贫困县，但很难渗透到贫困村和贫困户，“县城美而村民穷”。另一方面，贫困地区普遍陷入“贫困的陷阱”，“越扶越贫”，一时脱困、迅即返贫者比比皆是，黄涛（2016）形象地指出，贫困人口如同“碗底的玻璃球”，推一推动一动，没有推力就又迅速滑入谷底。

第四个问题是跳出贫困陷阱需要摆脱模式上的路径依赖。

黄涛教授（2016）深刻指出了贫困地区的发展要摆脱6种陷阱（以下6条为多为引述黄教授的观点）。

（1）发展模式的陷阱：贫困地区产业结构单一的状况难以改变，寻求新产业的发展不容易找到方向，而产业转移的春风不容易吹入贫困地区（黄涛，2016）。通常所谓“授人以鱼不如授人以渔”，然而在极度贫困地区，即便给了贫困人口渔具、传授了技术，但很多情况下存在“没有水、没有鱼”的问题（肖金成，2016），本地产业发展就成了解不开的扣，一方水土养不了一方人，就只能“走出去”。

（2）收入的陷阱：贫困县、贫困户的帽子有其“含金量”，被救济的人口不愿意看到收入增长而救济减少，从而形成负激励。

（3）生产要素的陷阱：市场经济大潮下，贫困地区优质生产要素悉数流走，只留下流动性差的生产要素和老幼病残弱势群体。

（4）精神的陷阱：贫困户寄望于补贴救济而形成严重的“等靠要”思想，有些贫困人群陷入麻木状态，成为“黄赌毒”窝点和反恐重灾区。

（5）邻居的陷阱：由于发展机会确实，一旦发掘出某种成功经验便被快速仿制，从而陷入过度竞争。内蒙古的土豆、四川的柠檬、宁夏的羊，都是因为成功经验被过度复制而导致供给过量、价格下跌，特色农产品的努力绝大多数因此而失败。

（6）发展模式的陷阱：区域陷入某种既有衰退模式无法突破瓶颈、难以自拔，例如资源枯竭型城市、体制依赖型地区（东北是典型）。另外某种发展模式或产业过于成功，也会压制其它产业的发展，比如吉林延吉几乎家家赴韩国打工，这种收入剪刀差的存在制约了本地产业的发展，当地人没有动力也没有思路建设自己的家园。（黄涛，2016）

三、精准扶贫战略对首都城市与区域规划的启示

扶贫开发一定要有新思路，否则就断然跳不出贫困陷阱。而城市与区域规划也要有新思路，如果规划概念不够准确、战略思路不够清晰、规划实施策略不够精细，那么我们就断然建设不出一个高品质的城市、也断然管理不出一个高水平的城市。精准扶贫战略对首都城市与区域规划有如下启示。

启示1：扶贫工作需要顺应社会规律和市场规律。

优胜劣汰、物竞天择，这是一种朴素得不能再朴素的自然规律，否定这一点、过度强调平衡则会否定人类社会进步的机制。而竞争机制是市场经济的核心，可以推理，市场经济越发达，上述悖论和陷阱体现得就更为突出。

李俊杰（2016）评论藏族文化的发言令笔者感触很深，“如果有两头牦牛，一定会把强壮的一头放归山野，而不是选择优种繁育，结果是最后那头牦牛也踪迹不存；如果有两个儿子，一定会把聪明的那个送入寺庙，望其普度众生。”过于刻意地去“隐藏”或放弃优胜劣汰的“残酷竞争”，这种意识是不利于培育市场主体、扩大生产规模和提升发展质量的。

在区域开发问题上也是同理，如果不能让强者和智者在商海之中发挥资源和技术优势，时刻以“道德的仁怀”去维系生产和福利上的平衡而枉顾实际效率，那么等待这个群体或区域的可能是潜伏的“低水平陷阱”。

我国典型贫困地区主要分布在中西部，但首都周边地区的区域贫困、城市贫困和农村贫困问题也不容小觑。解决“灯下黑”问题，应在市场经济难以发挥效用的地方“用力”，用行政手段人为打破区域之间的平衡则可能会扭曲市场信号，造成欲速不达、甚至适得其反的结果。因此，更高明的策略是，通过平台建设和下位引导，用强者技术和市场的“势”扶植弱者自身造血的“力”。

启示2：以区域开发和城镇化“双轮驱动”推进扶贫攻坚工作。

“反贫困永远在路上”（肖金成，2016），新时期首都区域的精准扶贫工作应注重以下三项战略：

1、以城镇化战略吸纳和包容贫困人口，促进村庄举家搬迁进入城市和城镇。具体行动上，避免一人打工脱贫、全家拖累返贫。

2、立足区域，缓解“环京津贫困带”问题。离首都100多公里的半径内分布着河北25个贫困县，这些地区经济底子薄、生态底子弱，亟待首都的“反哺”。但一方面扭转北京的“空吸现象”并不是“蚂蚁搬家”式的策略就能轻易实现的，北京疏解出去的功能要想存活还得克服“水土不服”的问题。另一方面，在当前的京津冀一体化大旗下，不能不警惕房地产商云集京冀跨界地区、围绕北京“贴边发展”的态势，如果处理不当，将影响京津冀地区整体的生态环境安全。

3、重视北京市内的发展不平衡问题。 重点地区有两个：

一是以北京市两道绿化隔离地区为主体的城乡结合部地区，是绿化建设和城镇化发展的重点地区，也是促进户籍农民和外来人口减贫、减量的难点地区。要划定贫困人群标准，分片调研、对症下药、精准扶贫，对不同人群因残、因病、因医、因学致贫的原因进行综合分析。

二是旧城平房区，主要矛盾是部分地区基础设施落后、产业空洞、慢性衰败。在旧城改造的高额成本下，存量更新、空间整治之路步履维艰，一些国企下岗职工、小商小贩和其它城市贫民生活水平难以提高。具体实施操作中，应避免复杂问题简单化处理，循序渐进地通过每一个街区甚至每一座建筑的精细化设计促进旧城整体复兴。

启示3：加强规划研究的引领性和精准性。

1、加强区域研究对城市规划的引领，加强城市规划和农村研究对区域研究的支撑。首都城市问题不仅是区域性问题、更是全国性问题，跳出城市看区域，跳出北京看全国，才能理解北京的“大区域、大城市、大农村” 的机制性特征。在进一步落实京津冀协同化发展工作中，从中微观层面提出“首都减量”与“河北减贫”发展的联动实施策略，用北京“去掉”的产能和功能对位帮扶、拉动和提升河北贫困地区发展，缩小区域差距和贫富差距。

2、重视城市贫困和农村贫困问题，加强城市社会空间和人群收入结构研究，探索首都城市病、农村病的“软诊疗”途径。可着手开展北京的城市贫困和乡村贫困现状评估研究，一是识别城市贫困人口和空间分布，二是研究低收入外来人口举家搬迁的情况，三是研究户籍农民非资产性收入增长状况。

3、利用大数据完善城市数字化建设，搭建高效公开的信息平台。从经济建设主导的增量型规划时期转型到社会管理主导的存量型规划时期，各研究智囊团队“拼”的就是数据资源和信息平台。如前所述，贫困人口识别成本很高，抽样调查数据不能直接指导政策制定和实际工作，而有研究表明，国务院建档立卡数据与上述抽样调查数据的重合度仅有20%（孙久文，2016），这无疑为贫困人口识别的精准度打上了大大的问号。

大数据的发展为精准扶贫提供了更多技术上的可能，不但要有利于锁定3-5%的最低收入人群，也有利于救助者和被救助者建立更直接和密切的联系。黄涛（2016）认为 “建档立卡数据不应该成为扶贫办的国家机密”，进一步提出应该建立平台、把数据向社会公开，以便于更广泛、更精确的对位扶贫。

总之，反贫是永恒的任务，对于减贫、扶贫、脱贫，总书记甚至提出不惜“用身家性命”做好这项工作。作为一个城市规划工作者，我认为我们也应该及时“调频”，用城镇化动力推进持续反贫，用反贫经验指引城镇化发展，尊重客观规律、创新规划理念、传播公共关怀。

 

 

参考文献（本次会议主旨报告）：

1.   黄承伟（中国国际扶贫中心副主任）《中国扶贫精准脱贫方略》、

2.   孙久文（人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长）《中国扶贫开发的问题探讨》

3.   李俊杰（中南民族大学副校长）《高寒藏区反贫困政策依赖性研究》

4.   肖金成（国家发改委国土开发与地区经济所所长）《反贫困应有新思路》

5.   黄涛（北京大学贫困地区发展研究院副院长）《关于贫困地区发展的一点思考》

6.   郝寿义（南开大学中国城市与区域研究中心秘书长）《要素禀赋调整与扶贫开发》

7.   郑长德（西南民族大学经济学院院长）《精准扶贫、精准脱贫中的道德风险问题——基于四川省连片特困地区的调查》