北京城市“总规”修改框架性构想

 

北京市即将修改实施已近10年的城市总体规划。

虽然现行城市总体规划的期限是到2020年，但“规划赶不上变化”，针对当前首都地区出现的新变化、新状况、新需求、新问题，原版城市“总规”已显露出诸多不合时宜。对其进行调整和增补，渐成京城政商学界共识。

1月12日，北京市规划委员会向《财经国家周刊》记者独家披露了内部正在研讨的城市“总规”修改框架性构想。北京市规划委主任黄艳强调，此次是对现行城市总体规划的“修改”，而非对原有规划的全盘否定和推倒重来。据参与北京“总规”修改前期研究的知情人士透露，目前修改细节仍在内部讨论中。如果进展顺利，有可能在2014年年中形成规划草案上报。

会诊“大城市病”

按官方总结，现行北京市城市总体规划(2004〜2020)实施10年来，北京以建设“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”为目标，在筹办举办奥运会等重大事件的带动下，首都职能不断强化，城市的现代化、国际化水平显著提升，基本实现了构建现代化国际城市基本构架的阶段性目标。

然而，在快速发展中，北京也凸显出超大城市常见的问题。

首要问题就是人口增长过快。现行总规提出的一个关键目标，城市总人口到2020年控制在1800万人，但该目标提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已达2069.3万人。

人口的过快增长与资源环境承载力之间的矛盾日益突出。有关专家指出，水资源紧缺将成为制约北京长期发展的重大瓶颈。

北京市还面临的两项棘手难题是，产业结构优化升级任务繁重，城乡二元结构矛盾突出。

2013年9月，在参加清华大学主持召开的“京津冀地区城乡空间发展规划三期报告”研讨会上，北京市副市长陈刚表示，北京市“对低端产业很头疼”。它占用了北京大量的建设用地，但创造的生产总值却非常低，而且还吸引了大量的流动人口，造成了大量的污染和违法建设。陈刚表示，“这件事情一定要抓起来”。

此外，交通、住房、公共服务和环境污染等方面的矛盾凸显，也成为影响首都协调可持续发展和城市竞争力的突出环节。虽然北京已经意识到，解决这些“大城市病”，单靠一己之力难以完成，必须在更大的空间范畴，即“跨区域合作”上求解，但现行总规在这方面却缺乏足够引导，用北京市规划部门的评估意见说，“区域协调发展机制还没有真正建立起来，京津冀区域一体化发展相对滞后”。

基于对现行总规的上述评估意见，规划部门得出结论：北京城市发展中所面临的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题主要体现在规划的整体性与实施的分散性之间的矛盾一直存在，“规划实施的体制机制有待创新和完善”。

现在看来，北京市修改城市总体规划的政治环境已经成熟。2013年12月12〜13日在北京召开的中央城镇化工作会议，对特大型城市发展布局给出两条指导原则：一是严格控制人口规模，二是科学设置开发强度，尽快划定开发边界。

这成为北京市修订城市总体规划的依据之一。黄艳告诉《财经国家周刊》记者，此次总规修改的主要目标，是贯彻落实十八大、十八届三中全会、中央经济工作会议和中央城镇化工作会议对新时期首都发展提出的新要求，并为统筹解决目前发展面临的“大城市病”做好基础性工作。

黄艳表示，此次总规修改将有的放矢，即“抓住困扰北京城市发展的一些重点问题，进行有针对性地调整和优化”。尤其是将以问题导向为方法，“希望能改革规划的编制方法”，也就是“将过去单纯的蓝图式和目标式的总体规划，转变为强调制定公共政策、强调制定实施规划的约束条件”。

北京规委的回复：修规新五条

北京市规划委员会在给《财经国家周刊》记者的回复中，首度披露了北京市下一步城市规划修订工作的战略方向，包括五项内容-

一是明确和强化新时期首都功能职责的战略定位，优化提升首都核心功能，加快宜居城市建设；

二是提出在规划实施中，如何统筹考虑人口资源环境承载能力、严控人口规模和城乡建设用地规模、降低新征占土地规模、减少工业用地比例、提高土地利用效率等等目标的管控政策、路径和条件；

三是优化城乡空间布局，首先做到“两规合一”，即城市规划和土地利用规划的完全统一。黄艳认为，城乡土地空间的管理要在一张图、一种条件下，才能真正遏制城市“摊大饼”式的发展。下一步将通过划定城市增长边界和生态红线，控制建设空间，扩大绿色空间，推动城乡建设集中紧凑发展；

四是改革城乡规划编制的方法和实施管理的方式，从扩张性规划转变为约束性规划，从目标式规划延伸为政策式规划，发挥城乡规划龙头作用，引领新型城镇化可持续发展。并将积极推动城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划的“三规合一”，实现城和乡的统一规划和管理；

五是统筹京津冀城际间交通、能源、水资源、产业、生态的布局，主动融入京津冀城市群发展。

在研究城市规划的专家看来，上述总规修改指导意见中，最具有突破性的是后两条。即强调对规划编制和实施方法进行改革，以及在京津冀城市群发展的基础上制定北京的城市空间发展规划。

实际上，两院院士、清华大学教授吴良镛在1999年就首次提出“大北京”的规划概念。此外，他一直呼吁对“规划被部门化”的现状进行改革。

聚焦“城乡”和“生态”

十八大报告中提出政治、经济、社会、文化和生态文明建设“五位一体”的总体布局，这为城乡规划建设转型指明了新方向。

据此，北京市城市规划修订将“建立城乡统筹规划实施机制”和“划定生态保护红线、强化空间管制”作为工作重点。

具体而言，在城乡统筹方面有两件大事：一是划定城乡统筹的规划实施单元，建立城乡统一的建设用地规划和管理机制；二是重点探索集体建设用地的规划原则和实施策略，引导集体土地的合理流转和统筹、高效、集约利用。

在划定生态保护红线方面，有三项主要内容：一是综合考虑水资源涵养、风沙治理、生物多样性保护等生态要素，划定生态保护红线，强化生态保护和建设；二是通过“绿环、绿楔、河流”等绿色生态体系将平原区划分成多个建设组团，限定城市增长边界，制定管控措施和机制，引导城乡建设集中紧凑发展，防止摊大饼；三是完善生态红线内的财政转移支付等相关政策。有业内分析人士指出，上述两项规划修订重点，均针对当前城市发展突出问题。

北京市集体建设用地规划近于失控、城乡接合部矛盾突出的问题，已成规划部门的心头之患。北京市规划部门有关人士此前曾指出，北京市70%的外来人口，约有将近500万人住在城乡接合部“摊大饼”的地方。这些地方目前还没有被规划真正管理起来。北京市每年通过规划部门放出的用地约30平方公里，但每年为农村不合法占掉的土地却达80平方公里。农村的人口才100多万，但农村的建设用地却跟城市的建设用地一样多。

因而，规划部门担心，如果没有总量控制，农村集体建设用地一旦放开，集体建设用地规划将面临严峻挑战。

生态文明建设，无疑是履行首都职能的重中之重。2013年9月，国务院领导专程到北京调研，对生态治理强调的力度非常大，提出了一系列硬性指标，尤其要求重点治理北京的燃煤、机动车尾气污染。

北京市副市长陈刚曾表示，未来在首都生态治理方面，除了行政措施外，法律和经济措施、社会监督和公众参与等多种措施都将跟上步伐。

跨行政区划协同布局