行政主导下的云南“圈景运动”

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🔊 提醒：这是一篇2014年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

导语：云南正在大规模开发建设的十大历史文化旅游项目，以行政主导的方式，基本上将云南具有历史文化符号意义的景点景区一网打尽，在历史文化开发保护的名义下引入投资主体全盘产业化，大搞旅游地产开发。

被称为云南旅游二次创业的新一轮“圈景运动”正在多个州市如火如荼地展开。“照此下去，两三年以后，云南就将再也看不到原汁原味的历史文化景点，留下的不过是一堆被房地产项目包围的人造景点。”云南省旅游发展委员会一位不愿具名的官员说。

最新开工的是位于云南省玉溪市澄江县的一个项目。2月28日上午，来自云南省、玉溪市以及房地产开发商的代表聚集澄江县矣旧村，宣布澄江寒武纪乐园化石博物馆正式动工，作为云南省十大历史文化旅游项目之一的澄江帽天山古生物化石遗址的建设开发，意味着在世界地质界有重大影响、被列入世界文化遗产目录的澄江古生物化石群，在接下来的日子里将要迎来一个全新的人工再造时代。

尽管云南省房地产协会公开的数据显示，截至目前，云南旅游地产的投资规模已经超过2万亿人民币。不过，这个地方政府以历史文化旅游开发名义强力推进的旅游地产建设依旧没有停下来的迹象。

十大项目，7000亿

对以历史文化名义进行的大规模商业开发，上述不愿具名的官员感到忧心。他对经济观察报记者说，云南正在大规模开发建设的十大历史文化旅游项目，以行政主导的方式，基本上将云南具有历史文化符号意义的景点景区一网打尽，在历史文化开发保护的名义下引入投资主体全盘产业化，大搞旅游地产开发。

据了解，正在被云南各级政府强力推进的云南省十大历史文化旅游项目，预计总投资近1000亿元，用地规模达4.05万亩。项目包括：昆明古滇国文化旅游名城、广南县地母文化、西双版纳南传佛教文化、大理古都、巍山南诏国历史文化、普洱市边三县茶祖文化、玉溪市澄江帽天山古生物化石群、禄丰县恐龙谷、元谋县古人类及曲靖市三国历史文化旅游项目，基本上涵盖了云南具有影响力的文化旅游景点。“实际上的投入远不止千亿”，该官员介绍，据云南省旅游委的估计，加上与之相关和同期进行的350个旅游开发项目，初步预计投资已接近7000亿元。

对于十大历史文化旅游项目的开发，云南省领导提出“四个一”的要求，要按照建设一个旅游景区、一个旅游度假区、一个旅游小镇、一个现代新城，形成城市旅游综合体、旅游文化产业聚集区、综合旅游区的项目梯度化定位。

上述官员的担忧似乎不无道理。云南十大历史文化旅游项目的开发基本上基于市场化项目的支撑。云南十大历史文化旅游项目领导小组的文件中有这样的表述，“上述历史文化旅游项目在先期的项目策划中就已经提出80个支撑性项目和配套项目，在这些项目中，80%为市场招商类项目，10%为市场和政府共同投资的符合类项目。““说白了就是以历史文化作为卖点，大规模进行商业包装，实现产业化，同时大规模圈地上房地产项目。”上述云南旅游委官员表示。

他以最早一批动工，去年开始建设的昆明古滇国文化旅游名城为例说，“背后的潜台词仍然是拿地搞房地产，在进行历史文化旅游项目开发的名义下，进行城市开发”。

澄江：开发之殇

从昆明南部汽车客运站乘上前往澄江的班车，途经梁王山，50分钟左右即抵澄江——以拥有抚仙湖和古生物化石群而成名的地方。或许也正因为如此，澄江各种名义进行旅游开发过程中总是榜上有名。

上一轮开发的核心目标也直指抚仙湖。抚仙湖总面积216.6平方公里的，是中国最大的深水淡水湖泊，其淡水的储量相当于4.5个太湖或12个滇池。由于湖周围自然环境没有受到大的破坏，其湖水水质至今仍然保持I类水质，可以直接饮用。

玉溪市规划局一位知情人士告诉经济观察报记者，抚仙湖的管理和保护失控缘于2008年设立的“抚仙湖——星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区”。

“当时提出的目标是，用15年的时间，将‘抚仙湖——星云湖’建设成为世界知名的国际湖泊康体休闲度假旅游目的地，成为云南旅游‘二次创业’的爆破点。”上述知情人士说，随后众多房地产公司扎堆涌入抚仙湖畔，以旅游开发为名的房地产项目将抚仙湖畔的黄金地段团团围住。

“大量项目不仅没有污水处理设施，沿湖的很多房地产项目甚至是边报边建，甚至先建后批”，据他掌握的情况，在截至去年沿抚仙湖兴建的11个大型房地产项目中，大概只有三个勉强算得上具备合法手续。

其实，具体的情形更为混乱。以抚仙湖畔颇为有名的矣旧村月亮湾（樱花谷）项目为例，其开发的过程是2008年动工，2009年报批，2010年建成，而2011年云南省发改委才发出批文。

更为蹊跷的是，按照云南省发改委2011年批文的内容，该项目将建设湿地258.24亩（折合172160平米），日处理污水规模11000立方。而实际建成的月亮湾湿地公园仅为规划的40%，剩下的60%的地块变成了一个占地面积为450亩的名为“湖畔圣水”的房地产开发项目的配套景观。该项目一期为由新加坡悦椿集团管理的产权式酒店，二期将建设园林式度假别墅和会议中心。

经济观察报记者在抚仙湖看到，除了密布湖畔的房地产项目，甚至有的项目将湖畔的山体开肠破肚，建设旅游地产。

抚仙湖疯狂圈地肆意开发旅游地产的乱象在2013年经媒体曝光之后，当地政府叫停了新的开发项目。玉溪市委市政府决定：抚仙湖边所有工程暂时停工，按照新的规范进行一次环境评价梳理整改后再开工。

然而，当上述风波开始平息之后，澄江再次迎来新一轮的开发高潮，所不同的是这一次的目标从原来的湖畔转换到了山上。

又一个抚仙湖？

抚仙湖畔不远处即是闻名遐迩的帽峰山，这里集中分布着迄今为止地球上保存最完整、种类最丰富的“寒武纪生命大爆发”例证，被国际科学界誉为“古生物圣地”，是中国目前唯一一个化石类世界自然遗产。

随着澄江寒武纪乐园化石博物馆的动工，帽峰山的开发大戏即将全面上演。

2013年8月，就在抚仙湖无序开发风波初步平息之际，玉溪市政府就与云南龙杰旅游开发有限公司签署了《帽天山历史文化旅游项目暨澄江化石地博物馆和寒武纪乐园开发建设合作意向协议》。

按照开发规划，澄江帽天山古生物化石群项目规划总面积12000余亩，概算总投资157.8亿元，建设周期5-8年。开发项目包括化石地博物馆、寒武纪乐园、国际养生度假区、湿地公园4个子项目。

在其相关规划图上，整个帽峰山上层层叠叠布满了各种风格的别墅及景观地产。透过规划发现：化石地博物馆、寒武纪乐园以及湿地公园三个项目的用地之和为2990亩，而以国际养生度假区为名的旅游地产开发的面积却为7700亩。

然而，对于澄江古生物化石地的地质敏感性当地政府并非没有认识，澄江县县长李朝伟曾表示，帽天山是具有极高科研价值的国家地质公园，是中国唯一的化石类世界自然遗产地，是科研型的地质公园，并不完全是观光型的地质公园，遗产地核心区不宜开发大众观光旅游项目，我们的责任，就是要履行对世界遗产委员会作出的承诺：保护好它，让它不要受到任何的破坏。

李朝伟以加拿大的布尔吉斯动物化石地为例说明当地以保护为主的理念，“公路终点距山上的化石剖面很远，科学家要上去科考只能步行，游客也是一般不允许进入核心区游玩的。”

背后隐忧

澄江化石地管委会一位知情人士告诉经济观察报记者，整个帽天山历史文化旅游项目从签约到规划设计、动工建设，均有仓促上马之嫌。

他表示，从2013年8月签约，到项目总体规划、科研、环评、水保、地灾、矿压等前期工作及几个开发片区大约2000亩土地的收储工作都压缩在短短几个月之内完成。

据了解，签约之后，在2013年国庆之前的一次会议上，玉溪市主要领导在听取相关工作的汇报之后提出，就是加班加点也要在10月10日前上报审批材料。

云南省国土厅网站发布的土地出让成交公告显示，澄江县国土局于2013年12月15日至25日公告了以8590万元出让7块共30.205公顷土地给云南龙杰旅游开发有限公司作其他普通商品住房用地和住宿餐饮用地，而这个时间距玉溪市政府与云南龙杰旅游开发有限公司签署《帽天山历史文化旅游项目暨澄江化石地博物馆和寒武纪乐园开发建设合作意向协议》已经滞后4个月时间。“尽管事实上很多要求后来都难以在规定的时间内落实，不仅是澄江帽天山历史文化旅游项目，整个云南十大历史文化旅游项目，在推进时限方面，云南省政府都有明确要求”，前述云南旅游委官员表示。

不过，云南省提出建设十大历史文化旅游项目之后，仅仅几个月时间，昆明古滇国、大理王宫、巍山县南诏国、澄江帽天山、普洱边三县茶祖文化、曲靖三国6个项目已确定了投资业主。其中，昆明古滇国、大理王宫、巍山县南诏国随即宣布开工建设。

经济观察报记者了解到，在澄江古生物化石地博物馆开工之前，曲靖三国项目已经开工。按照云南省的要求，十大历史文化旅游项目必须在2013年底前全部开工，主体部分项目自开工之日起3年内基本建成，其它配套项目5年内全面完成。

为此，云南省发改委对每个项目安排了500万元前期工作经费。同时，省政府将通过以奖代补的方式，对实质性开工建设的项目，每开工一个给予1000万元资金补助。

澄江化石地管委会上述知情人士认为，主体工程开发的匆忙启动，将难以兼顾环境保护等方面的配套。他说，抚仙湖在接下来的环境保护方面就面临巨大压力。

根据玉溪市环保局发布的数据，抚仙湖尽管总体水质仍然保持在I级，但其总氮指标现在为0.16至0.18之间，已经非常接近标准临界值。

玉溪市市长饶南湖也多次表达对抚仙湖所受到的污染威胁的忧虑：入湖污染负荷不断加剧，超过了水环境承载力，部分水体已经临近II类水边缘。

抚仙湖管理局党组书记张武实则表示，4年连续干旱导致抚仙湖水位比法定水位低242厘米，蓄水量减少5亿多立方米。

云南大学一份研究报告认为，抚仙湖系高原内陆湖泊，出口和入口数量很少使水体更新十分缓慢，更新一次需要上百年时间，而日常生活产生的氮、磷等营养物质入湖之后很容易沉集下来，导致水体富营养化，藻类大量繁殖、水体生态失衡、水质下降。

原文来自：经济观察报记者杨兴云