【案例】新加坡2030年陆路交通发展规划简析与启示

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🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

📝 规划笔记——推荐一则来自南京规划的文章，摘录如下：

作者：陈广艺

上海建瓴工程咨询有限公司工程师

引言

经济社会现代化发展带来的雾霾、交通拥堵等城市病在世界许多城市早已显现，国外城市的治理经验是减少居民对私人小汽车的依赖，引导大众出行选择集约化的交通方式，其中以土地资源稀缺的新加坡最具代表性。新加坡国土面积仅716km2，居住人口却达到540万人，是一个人口密度位居世界前列的“城市国家”。新加坡有限的土地资源不仅需要满足城市层面的住宅、商业、工业等用地需求，同时还需要满足国家层面的军事、蓄水、港口等用地需求。经过长期不懈的努力，新加坡实现了由花园城市向花园中的城市的转变，交通需求与宜居环境和谐互动。但近年来，伴随居民对出行与生活质量要求的提高，人口与经济增长带来客货运交通量增加，同时土地供需平衡难度加大，新加坡交通发展环境日趋严峻。

新加坡道路用地已占其国土面积的12%，仅次于占比为14%的住宅用地，难以通过大量建设道路满足居民的出行需求，必须探究交通转型。

新加坡陆路交通管理局(Land Transport Authority，以下简称“陆交局”)于2013年发布的《陆路交通总体规划》(Land Transport Master Plan 2013，以下简称“2013版《规划》”)，是继2008年版《陆路交通总体规划》(Land Transport Master Plan 2008，以下简称“2008版《规划》”)发布后的一次全面更新。2013版《规划》以更先进的理念和更周全的考虑，对新加坡陆路交通迈向2030年的发展目标进行详细阐述，以清晰有序的逻辑和清新质朴的风格，为人们展现了新加坡交通可持续发展的蓝图。对新加坡陆路交通总体规划的丰富内涵进行系统剖析和总结，可为亟待深化转型的中国城市交通规划发展提供重要借鉴和启示。

“集约用地+改善体验”的规划思想

在社会发展不断催生用地扩张需求的严峻形势下，新加坡并未因其交通无地施展而束手无策，相反，在极为有限的空间环境里，通过树立和强调“集约用地+改善体验”的陆路交通规划思想，促使交通发展顺势升级和转型，从可持续发展的层面平衡资源供需，提升服务能力。

集约用地

根据新加坡人口发展白皮书，2030年新加坡总人口可能增长至650~690万人，相应的用地需求则将突破现状国土面积，增至766km2。新加坡土地利用规划对2010年与2030年各类用地需求进行了对比分析(见下图)。

2010 年与2030 年新加坡用地需求对比

从新加坡规划各类用地占总用地面积的比例来看，明显增长的用地类型主要为住宅用地、工业和商贸用地、港口和机场用地，其中住宅用地、工业和商贸用地比例将由2010年13%，14%均增至2030年17%，体现出一定的刚性需求；港口和机场用地比例将由3%增至6%，亦反映出膨胀的人口流动需求；其他各类公用设施用地比例变化较小，陆路交通设施用地比例基本持平，仅从12%小幅增至13%。

由此可见，新加坡人口增长带来的空间需求增加将是必然的，如果土地用于建设道路还可能使其他功能的矛盾尖锐化。为避免土地供不应求，新加坡对道路建设持慎重的态度，不希望通过大规模增加设施迎合需求，而是通过协调土地功能、缩短职住距离、转变出行方式等尽可能集约规划道路用地，例如在中心城区外规划更多的商务中心，为外围住宅区提供就近的就业岗位及公共服务设施，缓解集中的向心出行压力，减少出行距离和时耗，从需求管理的源头疏解交通。

改善体验

以人为本的规划宗旨

尽管经济社会发展推动城市交通需求倍增，但新加坡陆路交通总体规划宗旨可谓以不变应万变，自1996年陆交局发布新加坡陆路交通白皮书《世界一流的陆路交通系统》(White Paper: A World Class Land Transport System)至今，以人为本的交通发展理念一脉相承。2013版《规划》秉承2008版《规划》构建以人为本的陆路交通系统的规划宗旨，重点着眼于改善出行体验，并根据公众反馈的主要需求，提出实现更好的连接性、更完善的服务、宜居和包容性强的社区三大方面的主要任务(见下图)。

新加坡2030 年陆路交通总体规划目标

概括起来，新加坡2030年陆路交通总体规划目标为：创建更加以人为本的陆路交通系统，为居民想去的任何地方提供更好的连接性，为居民想选择的任何交通方式提供更好的服务，促进多元化社会的健康发展并提高生活环境的宜居性；公共交通将成为更具吸引力的交通方式，从而降低居民对私人小汽车的依赖程度；预期到2030年，新加坡早晚高峰时段全方式公共交通出行比例可达到75%，公共交通出行中能够在1h内完成20km之内行程(几乎是新加坡任何地方可到达市中心的距离)的比例由目前76%提高至85%。

面向体验的规划架构

围绕坚定不变的规划宗旨，面对错综复杂的发展需求，新加坡陆路交通总体规划体现出大胆而稳健的应变能力。与2008版《规划》尚以提升公共交通吸引力、道路使用管理、满足各类交通需求等主要面向措施分类规划的方式不同，2013版《规划》突破前版的章节沿袭，采用新颖灵活的逻辑架构，根据规划重点，转变为面向体验进行优化编制，以保证规划成果的系统性、可读性和完整性(见下表)。

新加坡2013 版《规划》框架

通过对规划内容进行重新分类和细化研究，2013版《规划》的逻辑思路可谓良好地“接地气”，直接从居民出行行为和感受的角度进行规划考量，便于公众接纳和评判，从交通规划编制方式本身和编制内容体系双重意义上均体现出改善用户体验的创造性思维。

“公交主导+多管齐下”的规划政策

与世界上受到土地制约的发达城市如伦敦、香港、纽约等相似，新加坡认为公共交通凭借最有效率的空间利用和最可持续的环境效益优势，应成为主导的交通方式。因此，在规划中充分体现公共交通的核心地位，结合其他政策措施形成低碳和人性化的完整交通体系。

公交主导

轨道交通运能提升

未来10年内，新加坡几乎每年都会有一段新的城市轨道交通线路建成投入运营，规划至2030年轨道交通总里程将达到约360km，足以环绕新加坡海岸线两圈，超过现今的东京和香港，轨道交通线网密度可与伦敦比肩。在扩展网络的同时，轨道交通的服务品质也将得到大幅提升，每条轨道交通线路都将加密列车班次，例如对南北线与东西线的信号系统进行升级，高峰时段列车发车间隔将从120s缩短至100s，运能显著增长20%。通过新建线路、增加列车和升级信号系统，高峰时段轨道交通运能将提高110%。

公共汽车交通改善

目前，新加坡超过60%的出行需要全部或部分依托公共汽车，在新加坡陆路交通规划中，公共汽车交通规划占较大比例。

1）改善公共汽车交通服务计划。

改善公共汽车交通服务计划(Bus Service Enhancement Programme, BSEP)于2012年开始推行，主要解决车辆拥挤、准点率低等最紧迫的问题，2013版《规划》计划新增40条公共汽车线路，使新开发区域、主要交通节点、居住社区及商业设施间的联系得到有效增强，并推出14条直通市区的公共汽车线路，为选乘地铁的出行者提供另一种选择。陆交局联合公交运营商计划在未来5年内将公共汽车车队规模扩大20%，相当于新增800辆公共汽车，使公共汽车交通服务水平得到有效提升(见下表)。

新加坡改善公共汽车交通服务计划

2）加强公交优先措施。

新加坡计划推出更多的公交优先措施，以提高公共汽车运行速度和可靠性。两年内将新增30km公交专用车道，并将强制为公共汽车让行措施实施的范围在目前全岛218处公共汽车站的基础上再增加150处。另外，政府正在研究推行公交信号优先措施。加大和加长的公共汽车站或公交枢纽将增至36处，为居民提供更宽敞的等候和上下车空间，提高出行舒适度。

3）完善公交信息服务。

鉴于出行者希望获知准确的交通信息以便合理规划行程，陆交局正与公交运营商共同研究，使乘客能够直观了解所有公共汽车从公交枢纽出发的时间。新加坡原有51个公共汽车站设置了车辆到站时间显示屏，2013年新增31处显示屏。自2015年起，新加坡将建立车队公共管理系统，用以提高所有公共汽车的服务可靠性，乘客将能通过公共平台获得不同运营商车辆到站的实时信息，相比于现在只能单个获取公交运营商信息更为简便。

4）提高运营可靠程度。

除了采取公交优先措施，新加坡也将积极提高公共交通运营水平，优化产业竞争机制。在现有的服务质量(Quality of Service)评价体系的基础上，拟推出服务质量激励框架(Quality Incentive Framework)，使公共交通等候时间更有规律。在此框架下，运营商需要提高车辆沿途运行管理水平，诸如对运营间隔、车速等加强管理，以争取获得激励，避免惩罚。

新建公共交通枢纽

新加坡将规划建设更多公共交通枢纽，包含空调公共汽车换乘功能，并使轨道交通车站与物业开发紧密结合，提供更便捷的交通服务和更舒适的换乘条件，居民可以在此出发、会面，开展各种工作及娱乐活动，体验有趣而便利的生活方式(见下图)。

结合物业的公共交通枢纽

导向清晰有序的枢纽设施

人性关怀

新加坡已建设了不少步行连廊(见下图)，但公众仍反映公共交通出行的两端是一大烦恼，时常因烈日炎炎或倾盆大雨而不想步行到邻近的轨道交通车站或公共汽车站。为此，新加坡制定了新的畅行乘车计划，将步行连廊纳入城市交通系统的一部分，显著提升步行连廊的连接性，包括在轨道交通车站半径400m范围，联系主要的出行生成点，如学校、医院、公共服务设施、办公楼和居住区等；在公共汽车换乘车站和轻轨车站半径200m范围，联系居住区；筛选出的繁忙公共汽车站半径200m范围，联系主要的出行生成点。到2018年，新加坡步行连廊的总长度将超过200km，比目前扩展4倍多。在步行连廊中，将设置行人休息区，在主要节点设置指示标志和步行地图，引导行人通往最近的轨道交通车站。

a 连接办公楼与公共汽车站

b 连接住宅与公共汽车站

新加坡步行连廊

鼓励精明出行

为缓解轨道交通系统的压力，新加坡于2013年6月开始试行分散早高峰出行的措施，在指定的16个轨道交通车站，乘客在工作日7:45前出站享受免费，7:45-8:00出站享受减免5角(新加坡元)的优惠。根据相关政策，出行者避开高峰时段出行还可获得一定的现金奖励。居民只要愿意早起，既能享受票价优惠，又能避开车厢拥挤。另外，还可利用智能手机或电脑查询公共交通资讯，辅助制定精明的出行计划。

多管齐下

在对公共交通进行重点规划的同时，2013版《规划》对其他交通方式的设施建设也提出了系统的发展及管理策略，并在规划中渗透着细致入微的人性关怀。交通并不简单地被视为运输活动，而是深刻地被视为生命活动，体现丰富的内涵和外延，尤其注重对弱势群体给予安全、平等、贴心的出行考虑。

鼓励步行和自行车出行

近年来，新加坡愈加鼓励健康环保的步行和自行车交通方式。规划独立的自行车通道网络扩展覆盖所有的组屋区，2020年组屋区自行车道网总长度将达到约190km，居民能够轻松地骑自行车到达交通节点、社区中心、餐饮中心、图书馆、学校、超市等服务设施，2030年自行车道将串联起有足够交通需求的邻近市镇，全岛自行车道网长度将超过700km。各市镇连接CBD的镇域自行车道路线规划也在研究中。

对于步行活动，陆交局与相关机构正研究在市中心某些商业和历史街区划定无车区和少车区，如客纳街-安详路以及哈芝巷，使城市公共空间回归步行，焕发生机；同时，在居住区试行设置无车区或少车区，随着人行道和街道活动空间的释放，漫步于街区将为居民生活增添许多乐趣。

管控私人小汽车

新加坡对私人小汽车发展采取了一系列管控措施，有效抑制私人小汽车迅猛增长及对道路资源的低效占用。自1990年起推行的拥车证制度配合电子道路收费系统(ERP)，确保了道路网运行效率。电子道路收费系统使人们在使用拥堵道路尤其是市中心道路和主干路时承担一定费用，以鼓励驾驶人改变路线避开拥堵区域、调整出行时间或改用公共交通方式。1998年至今，电子道路收费系统对于管控区内私人小汽车增长率起到了明显的抑制作用，早高峰时段进入管控区的交通量增长速度明显低于私人小汽车和其他机动车保有量的增长速度(见下图)。陆交局正在研究基于全球导航卫星系统技术的道路收费系统，进一步提高电子道路收费系统使用的目标性和灵活性。

新加坡ERP管控区交通量与私人小汽车和其他机动车保有量增长情况对比

通过各种努力，新加坡小汽车年增长率已从1990年3%降至目前0.5%。同时，制定各种政策进行管理，包括每栋私人建筑都需配备最低限度的停车场地；市中心和交通节点区域逐步降低停车位配置标准，最多可减少20%的停车位；加强违法停车治理等。

提供多元化交通方式选择

尽管新加坡将构筑先进舒适的公共交通系统，但也将兼顾出行者的特殊交通需求，提供多元化的交通方式选择，将出租汽车与合乘小汽车作为公共汽车的补充。根据相关规则，出租汽车公司需全天投放更多的车辆上路。合乘小汽车有较强的灵活性，适用于临时出门办事、捎家人赴约等各种偶然情形，用车的人不必自己买车或特地租车，比较方便，因此新加坡将在组屋区设置更多的合乘小汽车停靠站，为合乘小汽车提供必要的设施条件。

支持无障碍出行

新加坡所有的轨道交通车站已具备至少1条通向站台的无障碍路径，所有的公共交通枢纽也已升级改造，满足无障碍通行需求(见下图)。新加坡正着手为人行天桥安装电梯，5年内将为40座人行天桥增设电梯，未来绝大多数轨道交通车站及交通枢纽附近的人行天桥都将实现无障碍化通行。同时，政府将投入更多可供轮椅使用的出租汽车，到2020年，所有公共汽车都将支持轮椅上下车。为进一步提高道路交通安全性，新加坡新成立了“行人与骑车安全委员会”，以考量道路交通安全状况，尤其关注儿童上学的交通安全，并制定相关行动计划。采取的具体措施包括：在道路上设置提示标志，提醒居民注意他人的交通安全；为保障老年人和行动不便人士安全过街，在更大范围推行“绿人增时计划”，只需在交通信号灯杆的读取器上刷老年卡或绿人增时卡，行人过街绿人信号一般会延长5s；为辅助视力障碍人士安全过街，还将推广安装更多的音频触觉装置等。

a 无障碍电梯

b 盲道

轨道交通车站内无障碍设施

借鉴和启示

中国经济社会正处于转型发展的关键时期，然而城市交通发展的诸多问题和趋势极其令人担忧。私人小汽车爆发式增长和过度使用远超预期，步行、自行车、公共交通等绿色交通受到严重冲击和排挤，而公共交通优先战略尚未落实到位，很难与私人小汽车交通有效竞争。新加坡2030年陆路交通发展规划对中国城市交通转型发展具有借鉴意义。

提升交通品质，落实公交优先

新加坡以改善人的出行体验作为制定交通规划的着眼点，重点关注交通品质的整体提升。在极为有限的资源环境约束下，大力发展集约交通和健康交通成为其破解交通拥堵难题、开辟可持续发展道路的利剑，以公共交通为规划核心，对线网扩容、车站建设、运营水平、奖惩措施等各层面均提出详细的规划内容，并同步提升衔接公共交通的步行和自行车交通品质，确保公交优先战略全面落实。

当前，中国新型城镇化建设正全面启动，明确要求城市发展以“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式为主导”。因此，应当进一步转变发展理念，首先合理控制城市用地增长，加强职住平衡布局规划，从有序引导出行需求、优化出行分布的角度缓解不堪重负的向心交通、潮汐交通压力；在此基础上，为公共交通建立优质的服务系统和环境，包括拓展轨道交通网络、提高公共交通运能、加强信息服务、优化运行管理等，在有条件的情况下可逐步引入服务质量(Quality of Service)评价等指标，切实提高公共交通的可靠性和舒适度；同时，辅之以人性化的步行和自行车交通网络以及配套设施，诸如建设步行连廊连接居住区与公共交通车站、规划完善自行车道和停车设施等，使人对“公交+步行和自行车”的整条出行途径产生便捷、高效、舒适的认同感，从而使私人小汽车在通行、出行费用、停车耗时等方面并不具备优势，甚至处于劣势。由此，使人们愿意选择集约、低碳、健康的交通方式，以绿色出行积极响应和带动绿色城市建设，既提高交通系统整体效率，又改善城市空气环境质量，一举两得提升城市竞争力和宜居性。

关注民生交通，践行以人为本

新加坡陆路交通规划坚定地贯彻以人为本的理念。在规划思路上，逻辑架构简约朴实，并非着眼于交通方式本身，而是注重出行过程的适宜性和实现目标的有效性。在编制风格上，叙述方式平易近人，使人感到规划的每一句话都出自于政府为民众的精心考虑，每一举措都与自己的日常生活休戚相关；为方便全民阅读和理解，还配套制定了图文并茂的简版手册，以形象生动的方式提炼规划要点，可谓老少皆宜(见下图)。在具体内容上，规划指标全面翔实，涉及从宏观到微观，从建设到管理各方面、各层次的量化指标，对规划实施具有很强的指导性和约束性。

新加坡改善公共汽车服务计划图示

新加坡自行车交通改善图示

中国当前亟须优化创新规划方法，将以人为本、绿色低碳的理念贯穿于规划全过程。针对居民尤其是弱势群体迫切渴望解决的出行难题，探索更新规划体系和内容，而不是重点关注道路设施形态、规模、建设计划，针对私人小汽车增长需求研究道路网扩容、停车政策、交通管理等措施。对于应倡导的低碳、集约的出行方式，需突破片段式、口号式的规划方法，加强系统化的统计分析和研究，逐步制定具有约束性的规划指标，使公共交通、步行和自行车交通及无障碍设施等“软肋”的规划有据可依、有章可循，使规划与民生密切交融，更好地服务于新型城镇化建设。

契合智慧发展，完善研究机制

新加坡已形成较为成熟的交通规划研究机制，为支撑规划目标和任务，陆交局每年都会调查统计各类道路长度、各类车辆保有量、汽车耗油量、公共交通运能等十分翔实的交通数据，甚至细化到按不同车种、不同牌照、不同车龄、不同能耗类型等诸多种类的交叉分析，为交通规划的制定提供科学可靠的研究基础。同时，强大的公众参与机制也为规划的每个环节发挥了良好的监督和建议作用，通过社区活动、出版刊物、举办展览等方式积极联系公众，获取反馈意见，确保规划的可行性和公信力。

依托智慧城市的建设契机，中国亟须建立完善的城市交通基础研究和公众参与机制，通过搭建专业、平等、开放的研究平台，大力改善交通规划的信息化、智能化和精细化水平，从前期研究、规划编制、衔接协调至评估修编各环节突破陈规，健全体系。例如，在道路设施和交通流特征研究中，可进一步丰富分析角度，细化要素分类，探寻交通活动的深层次规律和需求；同时，可进一步引导和规范公众参与模式，加强管理部门之间及政府与公众之间的信息共享和互动。由此，形成符合未来发展需求的新型城市交通规划研究及修编模式，引领城市交通走向可持续的长远发展轨道。

结语

中国城市交通正处于挑战重重的关口，交通能耗牵涉国家安全，交通事故威胁人民生命，交通污染危害公众健康，交通拥堵制约城市效率，因此亟须转变交通发展观，探究面向民生与绿色的土地利用及交通发展战略。面对新型城镇化建设机遇，中国城市迫切需要借鉴新加坡2030年陆路交通发展规划的先进经验，创新规划理念和方法，完善研究机制和内容，将个体的出行体验与整体的出行效率有机结合，致力于构建低碳节能、集约高效的城市交通系统。通过研究制定既专业又亲民的交通规划，提高可持续交通方式的吸引力，使公众从根本上转变对出行品质的认识，乐意享用具有良好环境氛围和服务保障的公共交通、步行和自行车交通，减少对私人小汽车的依赖，使城市交通发展冲破瓶颈、深刻转型，为创建绿色、智慧、人文的新型城市提供坚实的支撑。

本文刊载于《城市交通》2016年第2期，获取更多文章请点击“阅读原文”

201618期

编辑：吕小勇

耿雪

审校：张宇

排版：耿雪

文章来自：南京规划

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