超大城市功能疏解的经验与启示

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本文摘录自王芳，闫晶晶，易峥，等．重庆主城区功能疏解规划策略[J]

（一）东京：推动“首都行政功能转移”，加强外围地区国际功能配置，同时避免中心区活力丧失

进入 20 世纪，经济腾飞使东京都市圈的人口、经济规模在世界首都圈中首屈一指，但同时也给交通、环境和住房带来了很大问题。除了毫不松懈地调整产业结构，控制人口规模，完善公共交通建设外，东京自 1955 年开始从国家层面加强顶层设计，推动城市功能和人口疏解。第一阶段(1955～1965年)以“限制”为主，出台了《首都圈整备计划》《全国综合开发规划》《新产业城市建设促进法》《低开发地区工业开发促进法》《工业建设特殊地区建设促进法》等，推动工业和人口向东京外围城市疏解。第二阶段(1965～1975年)通过《首都圈整备法》修正，出台了《第二次首都圈基本计划》《新全国综合开发规划》，同时又相继出台提升地方城市工业发展的《农村地区工业引入促进法》和《工业布局鼓励法》，进一步加强外围城市与中心城市的快速交通联系，提升外围城市的吸引力，继续推动大学、研究机构等教育、研究功能向外疏解。第三阶段 (1975 ～ 1985 年 ) 出台《第三次全国综合开发规划》《东京都长期规划》《首都改造计划》，构建多核多圈层的空间结构。第四阶段(1985～ 1995 年 ) 出台《第四次全国综合开发规划》《第四次首都圈基本计划》《多极分散型国土形成促进法》，推动第三产业和人口从东京向外疏解，推动“首都行政功能转移”。第五阶段 (1995～2005年)出台《第五次全国综合开发规划》《第五次首都圈基本计划》等，加强外围中心城市产业配置，并重新吸引提升东京国际竞争力的功能和产业，避免中心区活力丧失。

（二）首尔：重视非首都功能疏解，但忽视了新城就业和公共服务功能的承接

20 世纪 60 ～ 70 年代，首尔的功能迁移目标区在首尔市外围的京畿道地区，到20世纪80年代，随着首尔城市化步入成熟阶段，人口容纳能力降低，同时首尔与周围地区间的通达性提高，首都圈规模扩散到周边地区，韩国政府提出对首都圈进行整体规划，并将分散政策的迁移目标区转向首都圈外的地方。进入 21 世纪，基于国防安全、区域均衡发展和首都地区可持续发展的需要，韩国最终选择迁都。在规划控制层面，首先出台了绿化带制度，在限制首尔城市土地蔓延方面发挥了重要作用，刺激了首尔市郊区外围卫星城市的发展。其次，通过首都圈整备战略，在产业布局方面强化了首尔的国家中枢管理职能，对首都职能以外的其他职能入驻都给予限制，并引导选择性分散 - 通过把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化，提高首都圈的整体竞争力。此外，通过新城计划，解决了中心城区人口的外迁和居住问题，但由于新城开发缺乏对就业和公共服务自我满足的规划，新城居民往返于新城和母城之间，加重了首尔内外的交通拥堵，绿带的宽度又加大了这一通勤距离，造成汽车使用数量和基础设施建设投入增多，同时也加重了环境污染。

（三）北京：坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合

北京集中了大量非首都功能，这些功能及其所具有的资源非常宝贵，如优质的教育资源、优质的医疗资源、重要的科研资源、高端生产性服务业及企业总部资源等。北京非首都功能疏解以“大城市病”问题为导向，坚持京津冀协同发展，目的是在功能疏解的过程中实现城市的功能重组，一方面保障和服务首都的“四个中心”( 全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心)功能，另一方面是坚持“以人民为中心”的核心目标，通过功能疏解推动城市的修补和生态的修复。北京通过行政力量与市场力量相结合的方式，要求坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合，其疏解的对象包括一般性的产业，特别是高消耗的产业；包括区域性物流基地、区域性专业市场等第三产业；包括部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；包括部分行政性、事业性服务机构和企业总部的疏解。同时，在非首都功能疏解的过程中对增量进行严控，通过明确的目录对新增的产业进行限制和禁止。为了更好地利用腾退空间，北京还提出了腾退空间优先用于保障中央政务功能、预留中央国事活动空间，优先用于科技创新，优先用于增加绿地和公共空间，优先补充三大设施，以及优先完善交通市政功能五项原则。

（四）上海：明确底线、“疏”“集”结合、减存优增、分层疏解

上海按照“明确底线、‘疏’‘集’结合、减存优增、分层疏解”的思路，稳步推进城市非核心功能的有机疏解。在优化调整产业结构方面，强化支撑城市核心功能的相关产业；淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易；控制暂时还不能疏解的非核心功能产业，重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。在优化市域空间结构方面，推动为全球服务的功能进一步向中心城区集聚，为长三角服务的功能逐步向郊区新城集聚，支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势，培育和增强科技创新、总部经济和文化创意等核心功能。此外，上海还提出加强长三角区域协同，完善区域功能网络，结合国家新一轮区域空间布局，主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略，扩大对内、对外开放，拓展功能疏解新空间。