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国土空间规划：构建中国国家空间治理的“鸿蒙”系统

作者：王伟（中央财经大学城市管理系主任）

国土空间规划改革是重启，但绝不是简单的重启，而是重置更新整个国土空间治理系统的重启！

发令枪响，你看清往哪跑了么

2019年5月23日，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据的定位。

2019年5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔 2019〕87号），对国土空间规划各项工作进行了全面部署，2019年5月31日，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），国土空间规划编制审批和实施管理工作全面启动。随着文件的正式发布，似乎又让我们嗅到了往日熟悉的味道，规划市场又要进入热火朝天的春天状态，甚至有机构发布《国土空间规划市场研究报告》，预测新一轮国土空间规划市场总规模将达到460亿元至750亿元。

面对即将奔涌而至的规划编制洪流，有几个问题想抛出来让大家在开跑之前，细细思考：

（1）为什么生态文明体制改革方案里会写“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容”，中央为什么会选用“治理”这个词汇，而不是其它？选用“治理”这个词汇的真正用心是什么？想要让空间规划回答和解决的真正问题又是什么？党中央到底希望新的国土空间规划发挥什么作用？在国家治理体系和能力现代化大局中扮演什么角色？国土空间规划要为两个百年目标实现打下什么基础？

（2）《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，我们真的理解清楚了么？是仅仅对文件字面的认识理解？还是靠传统的行业经验加以修修补补？陆昊部长讲，新的国土空间规划，既非城乡规划，也非土地利用规划，这种“非”是什么？是简单的不同规划混合后的改头换面么？是真有可能像一些同志猜议的编规划要看主管领导原来是哪个部门出身？

这些问题的存在，意味着我们对“到底要做什么样的规划？”和“国土空间规划在国家治理大局中承担怎样的使命责任”两个核心问题尚未形成有效的共识。

如果问题无法清晰回答，那么我们的规划就可能变成新瓶旧酒的规划！如果问题无法清晰回答，那么我们的国家空间治理就可能失去宝贵的战略机遇！

这些判断的得出，是因为近期华为事件的发生，特别是华为备份计划中鸿蒙操作系统的面世，让自己收获了一个认知这些问题的新视角。

更加深刻地认识到：今天我们所讨论的空间治理，绝不仅仅是传统的城市治理、社区治理的治理，而是要置身于全球语境，时代语境与国家语境，思考与实现更高维度的治理！更加深刻地理解到：国土空间规划改革背后的治理变革与使命，绝不仅仅是画图式的治理，而是数据治理，资产治理，产权治理，政策治理，机制治理等综合一体的全新治理!

我们需要一套适应新时代中国大战略的空间治理操作系统！若仍仅停留在编规划的认知将严重拉低规划改革的价值！

拼盘的操作系统出问题了

改革开放40年，我国经济社会发展取得巨大成就，成为全球具有重要影响力的第二大经济体，国际影响力和话语权大幅提升，但随之也积累了许多深层次的结构性矛盾和问题，发展的不平衡性、不充分性、不协调性、不可持续性日益显现，其中许多问题与空间开发模式粗放、空间结构不合理密切相关。

我们的国土空间“病了”，大气、水、土、湿地、森林、草原都面临着污染和衰退的巨大威胁，我们正在从个人物品短缺的时代进入优质公共物品严重短缺的时代。

病因可能有很多，但其中有一个病因源头：我们拼盘的空间规划治理系统出问题了。

回顾新中国规划的发展历程，从苏联人的计划蓝图到改革开放后西方舶来热潮，我们的“天人合一，道法自然”，只能望夷兴叹。苏联人的规划在梁陈方案中的胜利是一个历史的缩影，而模仿照搬西方理性主义“现代化”城市建筑形式所引发当前全国各地“千城一面”的特色危机更令人痛心。

改革开放后，我们的总规仍在沿用苏式规划的思维，备受诟病；底层的控规，学习香港法定图则美国区划Zoning，区域规划层面引入日本的都市圈，欧美的都市带；在国家层面学习日本，德国，英国体系……

我们的规划体系越来越像是一支拼凑起来的杂牌军。

一直以来，我们想走出一条师夷长技以制夷的规划创新路径，但却忽略了，规划可不是简单的一个硬件和一门技术，它会受到强烈的地域文化与社会环境的影响。主体功能区规划的探索更可视为国人的一次自主尝试，但因无法落地，也束之高阁。

一流的实践，二流的理论成为中国规划最痛的伤。如果我们把每个国家的规划视为其国家治理的操作系统，苏式规划源于计划经济的、过于机械的操作系统基因，与舶来欧美的工业化市场化的征服自然还原论的基因，它们过去根本都没有跟我们融为一体，更谈何指导我们去建设新时代的国土空间开发建设保护呢？

今日，我们更加深刻和迫切地感受到：面对中国生态文明建设，面对新一轮科技变革，面对新型全球治理关系深刻变化的全新需求，我们需要一套属于植根中国大地和植入中华文明的新操作系统，只有有了这样一套操作系统，我们这艘东方巨轮才可能行驶的更加安全、平稳、持久！

就像华为，没有了安卓，还有鸿蒙！

系统重启：是升级还是重置

沿着这样的思路，我们再去看2014年四部委联合推出的多规合一试点工作，就如同按下了国家空间治理系统的重启键，直到2018年3月宣布自然资源部成立，重启完毕！

然而这次重启是升级还是重置？很多时候其实还是摸着石头过河，但一些意外的事件却会帮助我们建立起更加清晰的战略认知定位（在这里要感谢美国人）。今天及以后很长一段时间我们的发展都将面对美国的国际打压，别的暂且不提，单看我们现在运转的国土空间系统，运行成本和运行内耗极高，我们的国土空间系统已经无法承受各种各样的城市病和生态病，更勿言规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题进一步带来的国土空间系统运行性能的拉低，如果我们还是延续打补丁的方式去修修补补我们的规划治理系统，我们根本无法坚持与美国的竞争。

为此，我们需要一次凝聚高度改革共识的系统重置，一次能够让我们在国土空间层面重新建构起新的发展优势和竞争优势的系统重置！

全球化时代，硬件当然可以组装，但操作系统是需要有自主主权的，否则就会死机，像伊拉克、利比亚被战争强装死机，像乌克兰被温柔一刀的装机被废，都是近在眼前的鲜活案例。

所以我们必须要有高度共识，

国土空间规划改革是党中央治国理政下的一步大棋！

就是要为国家和每个省、每个市县重置一套全新的操作系统，共同建设和实现祖国复兴的伟业。大家可以按照这个定位去审视自己对当前规划改革工作的理解到不到位，去审视自己即将开展的规划工作能不能达到让一个地方空间治理系统性能大幅提升的根本效果！

因为我们需要的不是简单重启，而是像鸿蒙系统一样的再造！

这是一个重新定义的时代

如果我们以重新定义为关键词在亚马逊书店搜索，会有一批书籍跃入眼帘，你可不能把它视为追风，这些书籍折射一个共识：

这一个需要被重新定义的时代！

新一代科技革命的发展，物联网、移动互联网、大数据、云平台、人工智能、边缘计算，再加上5G的商业化加速，一个全新的超时空压缩世界终将出现，万物互联，数字孪生。庄少勤总规划师在其《智慧城市-新时代、新空间、新规划》发言中所提出的“涌现”出不同空间尺度的“相变”：一是多中心、网络化、二是群落式、圈层化、三是复合式、社区化、四是体验性、场景化、五是地域性、个性化、六是自主性、权力化；多维驱动的空间治理时代：一是“数字驱动”、二是“生态驱动”、三是“网络驱动”、四是“社区驱动”、五是“流量驱动”、六是“用户驱动”，

新时代的中国国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”值得我们认真思考和重视。

时空被重新定义，生活在其中的人也在被重新定义，不再是无视个体个性的千人指标、万人指标，而是对每一位充满个性的人的发现与关爱，这背后更是时代观、发展观、认知观的重新定义，

国土空间规划也必然需要一系列重新定义！

重新定义国土空间规划的思想方法论

重新定义国土空间规划的概念体系

重新定义国土空间规划的原理体系

重新定义国土空间规划的标准体系

重新定义国土空间规划的统计体系DID

重新定义国土空间规划的权责体系

重新定义国土空间规划的价值体系

重新定义国土空间规划的法规体系

……

最终，我们将重新定义整个国家的国土空间治理操作系统！

而这需要众人能够跳出空间看空间，跳出规划看规划，跳出中国看中国，打破匠人、技术的传统思维束缚，方能从更高的维度获得重新定义的视野和能力！

构建中国特色的空间治理“鸿蒙”系统

今天，生态文明方略的步步稳扎稳打，国家治理体系现代化进程循序渐进逐步深入，为构建属于我们国人自己定义的国土空间操作系统，支撑国家的复兴腾飞提供了千载难逢的历史契机。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指明方向：

（1）新系统的性能目标

全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

（2）新系统的功能模块

四梁：编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系

八柱：国家、省级、市级、县级、乡镇五级，总体规划、详细规划和相关专项规划三类

（3）新系统的开发周期

2020、2025、2035

（4）新系统的配置标准

战略性、科学性、权威性、协调性、操作性

（5）新系统的开发逻辑

在两统一要求之下，新系统开发面临多维逻辑转变：

对象：从土地资源到自然资源

范围：从陆域国土到陆海统筹

产权：从产权模糊到产权清晰

价值：从土地价值到综合价值

治理：从建设依据到管理工具

数据：从大数匡算到精细数据

政绩观：从旧发展到新发展

（6）新系统的编程语言规则

核心语言：人本、资源、产权、资产、数据、政策、机制

关键规则：战略与底线；公平与效率

（7）新系统的分布组织

新系统是分布式、网络状的，国家层面是要让国土空间更平坦，更有序，更安全，省级层面是要让国土空间更协调，更高效，更美丽，市县乡镇层面则是要让国土空间更宜居，更和谐，更高效。

图2 国家-省-市县协同一体的空间治理一盘棋（笔者自绘）

（8）新系统的操作主体

政府、市场、社会

（9）新系统的运行保障

强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制制度、监督规划实施、推进“放管服”改革、完善法规政策体系、完善技术标准体系、完善国土空间基础信息平台等联动集成，打通所有障碍环节，减少系统运行面临的干扰风险，提升系统运行稳定性和绩效性，让系统运行拥有更高的速度，精度与流畅度。

面对这样一个全新的战略性空间治理系统，所有的相关学科都应该打破门户之隔，放下门户之见，积极参与进来，为打造中国国家空间治理的“鸿蒙”系统共同努力，一旦开发成功，相信这将是人类历史上最伟大的杰作！

我们需要高水平的架构师、程序员与操作员

面对新的国土空间治理系统开发，有三类角色最为关键：战略架构师、核心程序员和关键操作员。

发展是第一要务，我们要改变的是不好的发展方式，而不是发展本身，如果对这一战略问题的理解有偏差，那改革将失之毫厘差之千里。

如果将城乡规划视为Google创意型程序员，土地利用规划就像是360风险型程序员，主体功能区战略则是基础架构，如果不断创意开发新程序，系统会越来越卡承受不了，但如果仅仅是杀毒防风险，没有多样的应用程序，系统功能单一，也会带来系统资源的闲置浪费。所以防风险守底线和战略引领谋创新，是空间治理操作系统升级的一体两面，缺一不可。

这对系统研发的主创和团队提出很高要求，千万不能关起门来做文章，应像鸿蒙一样，实现高度兼容，打通所有数据接口和应用端口，最终营造出数字中国战略最为关键的底层数字国土空间生态系统，推动国家治理能力现代化和经济社会创新升级才是根本王道。

一旦成功，必青史留名！

我们很多人都是这个巨系统开发的程序员和操作员，只是在不同的网络节点开发着不同的应用程序和APP，我们共同的目标是让中国国土空间这台超级电脑运行更加协调，流畅，可持续！对我们存量的规划师，来源于不同学科背景的规划师需要相互学习，取长补短。

而对于未来增量的规划师则需要大力加强学科的与时俱进建设和创新。

今日规划的转型：顶层职能监管化，底层：学科知识综合化，组合在一起就像一个不断翻转的沙漏，开始是自上而下，后面是自下而上，如果不能实现翻转，沙漏的价值就没有了。所以需要一个力使沙漏可以不断翻转，这就是规划的原力共识（后续将会写文阐释）。围绕规划原力，凝聚城乡规划、土地管理、地理科学、公共管理、信息科学等广泛的学科参与，综合建设创新。

伴随操作系统的重置，意味着一个生态系统将重建。

规划院、学会协会、院校、公司、期刊、个人，大家都需从面向未来维度，定位新的角色，掌握新的技能，创造新的价值，只要能有利于系统运转更流畅，那么就一定会有属于自己的新生态位，否则只能剩下出局的选择了。

看清自己，做好自己

受华为事件的感染，撰写此文。一个初衷就是希望大家能从惯性的思维舒适区、部门利益与本位主义中走出来，看清祖国和自己的命运。

今天一切的改革都关乎国运，更何况如此深刻的国家空间治理体系的变革。

一篇文章写到，中国打赢中美之争，有三个条件：

1. 中国内部的保持团结和统一；

2. 团结国际一切可以团结的力量，打破西方联合对华压制；

3. 美国内部矛盾的进一步激化和经济停滞。

面对新时代的国土空间治理要求，面对快速城镇化40年后一系列扭转国土空间失配、失序、失位的纠错趋优工作，每个规划人当怀着一份为国崛起的使命感，一份以人为本的人文观，