关于印发《永州市国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作方案》的通知

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永州市国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作方案

为有序推进永州市国土空间总体规划编制工作，根据国家和省相关要求，结合我市实际，制定本工作方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持生态文明发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，实现“多规合一”，建立国土空间规划体系。

（二）总体目标

全面调查评估全市国土空间开发利用现状，准确把握现阶段永州市发展面临的形势和要求，落实国家、省级层面的战略部署，科学构建市、县、乡镇三级国土空间规划体系，形成布局合理、集约高效、支撑得力、协调可持续的国土空间发展蓝图。建设国土空间信息平台和规划监督实施管理系统，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

（三）编制原则

坚持生态优先、绿色发展、城乡融合、区域协同、事权对应、层级传导等原则,因地制宜的开展规划编制工作。

（四）工作组织

市级国土空间总体规划编制主体为市人民政府，市自然资源和规划局具体承办规划编制工作。市级国土空间总体规划包含市域规划和市本级规划，零陵区、冷水滩区不再单独编制国土空间总体规划。各县国土空间总体规划由各县人民政府同步组织编制。市域各类管理区的国土空间规划纳入所在行政区统一编制，不再单独编制。

二、主要内容

（一）规划期限与范围

1.规划期限：2020-2035年，2025年为规划近期目标年，2035年为规划远期目标年，远景展望至2050年。

2.规划范围分为两个空间层次：

（1）市域范围：永州市行政辖区内的全部土地，包括永州市下辖的九县两区，总面积22441平方公里。

（2）市本级范围：冷水滩区和零陵区行政辖区，总面积3181平方公里。

（二）主要工作内容

本次规划编制形成“1+1+20+1”的规划成果体系，包括1套主体成果、1个设计、20个课题研究报告、1个信息系统。

1.一套主体成果。《永州市国土空间总体规划（2020-2035年）》的主体成果包含文本、图集、说明书和规划数据库。主要内容如下：落实全省国土空间规划的要求，结合我市实际，合理确定国土空间发展战略、目标和主要任务，确定保护、开发、利用、修复、治理总体格局。制定全域规划分区，明确准入规则，细化“三条控制线”管控要求，落实用途管制，合理控制整体开发强度。统筹区域基础设施、产业园区布局和廊道控制，提出公共服务设施建设标准和布局要求，提出风貌特色、历史文脉、绿地水系和城市更新的原则要求。安排国土综合整治、生态修复等重点工程。明确中心城区的功能结构、用地布局、综合交通、管控单元、公共安全等城市发展要素；明确各县国土空间总体规划编制要点；明确乡镇、村庄分类和布局的原则。

2.一个设计。即中心城区总体城市设计，规划运用城市设计手法，确定城市总体风貌定位与城市特色塑造要求；妥善处理自然生态保护与城市绿色发展的关系，综合确定城市和山水林田湖草相协调的空间格局与形态；完善城市景观结构，组织城市公共空间系统，确定风貌、视廊、天际轮廓线等控制要求；划定城镇开发强度分区，提出容积率、密度、高度等基准控制指标；划定城市设计重点控制区；研究重点地区空间形态；明确下位规划编制和开发建设的管控要求。

3.二十个课题研究报告。

（1）资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价

依据自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》和湖南省自然资源厅《湖南省资源环境承载力和国土空间开发适应性评价技术指南（试行）》，在省级资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，结合地方实际，通过精细化评价识别资源环境承载能力和关键限制因素，刻画区域资源环境禀赋，识别资源环境优势和短板因素；分析区域生态保护、农业生产、建设开发的空间格局特征；分析国土空间开发存在的问题和风险；国土空间开发潜力分析；提出“三区”划定、空间结构等相关建议。

（2）现行空间类规划实施评估（现行城市总体规划评估已开展，需要增加对土地利用总体规划的实施评估）

主要包括对永州市现行城市总体规划、土地利用总体规划进行系统性的回顾；从指标完成情况、空间落实、利用效率、用途管制、空间治理、实施管理以及规划适应性等方面，全面系统总结现行“两规”实施取得的主要成效和存在的突出问题，找出城镇空间开发利用和布局的主要问题以及现行“两规”主要冲突。对落实主体功能区战略和制度情况进行评估，从强度管控、区域协调、人口和产业是否与当地资源环境承载能力相适应等方面，提出存在的问题和建议。通过对现行空间性规划实施情况进行评估，全面总结规划成效，找准问题，明确下一步规划重点和创新思路。

（3）区域协同与发展目标

从宏观经济发展趋势、国家政策方针趋势、湖南省及地方政策导向等方面着手，探索城市发展时代趋势和新要求。把握永州位于多重战略交汇区，发挥东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势，积极对接长江中游城市群、融入长江经济带，服务粤港澳大湾区、深化全范围合作，立足湘南建设国家承接产业转移示范区。发挥自身生态、资源、区位、交通优势，寻求与大城市跳跃牵手的战略合作机遇，探索区域竞合关系，明确发展定位，加强与周边区域协同提升。

（4）市域城镇发展规模

充分研究永州人口特征与问题、历史变化规律，深入分析人口变动影响因素及变化趋势的基础上，分析人口发展面临的重大问题。测算规划期内市域及中心城区常住人口总量及结构，作为确定基础设施、公共服务设施等各类设施配置标准的依据。强调资源环境对人口发展的限制作用，测算一定技术经济条件下资源环境条件所能承载的“最大人口规模”，并作为“门槛因素”对预测人口规模进行资源环境承载能力校核。

（5）市域耕地与基本农田保护

依托“双评价”结论，以用地节约集约为基本导向，提高资源配置效率和产出效益。按照特色农业、生态农业和现代农业发展的需要，引导农用地向高效利用方面调整。集中盘活存量建设，集约精准配置美丽乡村和产业融合。

研究全市土地整治和废弃地复垦，对高标准农田进行连片提质建设，优先将布局集中、用途稳定、具有良好生产设施的耕地农地纳入基本农田集中保护范围。逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局，并提出耕地保护相关策略。

（6）市域城镇开发边界划定（已开展）

根据“双评价”成果，以有力支撑城镇高质量发展为导向，先底后图，确定城镇空间。结合主体功能区定位，统筹保护与发展的关系，深入研究城镇发展阶段和空间格局，按照节约集约、保护优先、绿色发展的要求，严控增量，盘活存量，尽可能避让永久基本农田和生态保护红线，切实提高土地利用效率。坚持城乡统筹，合理确定城镇发展方向和用地规模，科学划定城镇开发边界，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，促进城乡高质量发展和形成合理城乡发展空间格局。面向规划实施与管理，提出城镇开发边界调整机制和管控措施。

（7）市域生态保护红线评估及优化调整

基于现有生态保护红线划定成果开展相关研究工作。一是按照生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设活动的管控要求（除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动），核查生态保护红线划定成果的相符性。二是核查生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域是否划入生态保护红线，现有生态保护红线成果中是否包含生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱以外的区域。三是对自然保护地进行评估。依据中央有关建立以国家公园为主体的自然保护地体系以及生态保护红线管控要求，按照国家公园、自然保护区、自然公园三类和核心保护区、一般控制区的分区原则，确定统一空间基准的界线坐标，对各级各类自然保护地的范围和功能分区进行评估，提出优化调整建议。四是评估生态保护红线内永久基本农田、耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、基础设施、合法矿业权、战略性矿产资源区域、国家规划矿区等交叉重叠情况，提出处理原则与优化调整建议。五是在评估基础上，结合“双评价”成果，在保证生态功能的系统性、完整性的前提下，提出生态保护红线优化调整的可行方案。

（8）市域产业布局优化

主要从承接产业转移、传统产业转型升级以及乡村产业发展等视角加强分析研究。重点明确产业发展的重要原则和重点领域，明确产业发展布局；围绕国家及区域产业发展导向，根据区域产业特点与享赋，依据经济和社会发展规划，提出产业发展战略，明确产业结构、发展方向和重点；落实产业空间布局，集约产业发展用地，统筹安排各类园区（开发区、产业聚集区等）。

（9）市域自然保护地体系构建

依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，结合“双评价”结论，分析生态敏感性结论，识别最需要保护的区域；引入景观生态学的网络化思维，构建绿色网络体系，结合永州市域情况和国土空间规划需要，精准识别全域国土空间中，具有高游憩价值的区域；在分析结论的基础上，确定四类生态空间，其中生态价值和游憩价值都很高的区域，建议优先配置各类自然公园，生态价值高而游憩价值低的国土空间，可考虑设置自然保护区，形成以自然公园为主体的自然保护地体系。

（10）市域矿产资源综合利用

全面推动矿产资源开发利用绿色发展，统筹矿产资源开发利用，优化资源开采布局，提高矿产资源利用效率，防治矿山地质灾害，推动清洁能源、绿色矿山建设等转型升级。梳理永州矿产资源储存、开发利用情况，提出矿产资源开发格局、时序安排、总量调控目标等内容。

（11）市域生态保护与修复

依托“双评价”结论，针对市域国土空间生态环境问题，确定生态保护目标与修复任务目标、布局安排，建立和完善生态廊道，提高生态空间的完整性和连通性，提升国土空间生态功能和服务价值。

提出国土综合整治和生态修复重点工程的规模、布局和时序，以自然恢复为主、人工修复为辅，促进区域生态系统自我恢复和生态空间休养生息。具体包括：加快山体修复，探索多种山体修复利用模式；开展水体治理和修复，全面落实海绵城市建设理念，系统开展江河、湖泊、湿地等水体生态修复；修复利用废弃地，科学分析废弃地和污染土地的成因、受损程度、场地现状及其周边环境，综合运用多种适宜技术改良土壤，消除场地安全隐患；提出高标准农田建设和土地整治工程指引，提高耕地和永久基本农田质量等。

（12）市域村庄分类与布局

从市域层面，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源享赋等，将村庄划分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类；从资源、人口、产业、用地、公共服务及基础设施等方面，合理确定村庄发展定位、发展规模和建设标准，引导村庄空间布局，为促进城乡统筹发展和指导村庄规划编制提供依据。

（13）市域历史文化保护

主要包括历史文化遗产及地方传统特色的保护与传承．明确市域历史文化遗产保护名录，提出历史文化遗产及地方传统特色保护整体框架与保护要素，确定保护目标、保护原则、保护范围和总体要求。明确历史文化名城名镇名村保护指引，划定历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村、传统村落、文物古迹保护区和控制范围，提出保护要求；传承与优秀传统文化，保护与合理利用具有价值和公众回忆的街区或代表性建筑；将历史遗存保护与城乡公共空间的建设有机结合，传承历史文脉，彰显城乡魅力。

（14）市域综合交通（交通部门正在开展专项规划编制工作）

加强永州在区域中的交通区位研究，构建区域一体化的综合交通体系，完善其在区域中的交通节点作用，加强对外交通枢纽与城市功能的协调互动。突出城乡一体化要求，统筹安排市域重要交通设施布局和廊道控制要求，明确重要交通枢纽地区选址预控和区域重要交通廊道走向，深化区内城乡交通线网，确定市域综合交通体系，因地制宜提出乡村道路系统布局原则和建设要求。

（15）中心城区发展方向与空间布局

研究分析永州中心城区的历史发展状况，综合“双评价”、城镇开发边界、生态红线、永久基本农田、城市经济布局以及交通联系等要素，确定中心城区空间拓展方向。考虑重要交通枢纽对城市空间组织的影响、永州城市发展的诉求以及山水生态城市景观风貌的塑造，提出不同发展情景下永州的空间布局模式。

（16）中心城区低效用地再开发

转变土地利用方式，强化城镇建设用地节约集约利用。加强城市内部存量用地的高效利用，提出城镇开发边界内部土地利用和城镇集中建设区的建设用地节约集约利用要求。针对城镇存量建设用地，明确实施城市更新的标准，划定规划期内实施城市更新的范围，提出更新改造的重点项目及时序安排。分析中心城区节约集约用地状况，为中心城区开发强度、密度分区优化和改造提质提供支撑。推进园区、工矿节约集约用地，以存量工业园区、工业用地为重点，提出现状低效工业用地更新改造的思路和相关实施机制。

（17）中心城区综合交通

主要解决高铁站选址、机场搬迁和外环钱外迁等重要交通问题，基本内容包括提出城市综合交通体系发展目标和战略；确定城市对外交通设施和主要道路交通设施布局，提出用地控制与交通组织要求；明确主干道的走向和建设控制要求，构建功能完善的城市道路网系统；加强公共交通设施建设，完善城市绿色交通设施和慢行系统；提出对城市停车、慢行（步行、自行车等）、货运、新能源等交通系统的政策指引和规划要求；水上交通、港口发展的用地控制要求。

（18）中心城区公共服务设施配置

构建区域、城市、片区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系，提出公共服务设施建设标准和布局要求。确定社区“十五分钟”生活圈建设标准，打造社区生活的基本单元，推动社区基本公共服务设施均等化、服务范围全覆盖。

（19）中心城区重大基础设施配置

提出市政基础设施发展目标与策略，统筹布局能源、水利、电力、信息、给水、排水、环保、环卫等各类重大市政基础设施，控制并保护重大市政设施廊道，构建市政基础设施网络。城市集中建设区结合海绵城市、综合管廊、数字城市、资源回收再利用等要求理念，明确主要设施廊道走向和路径及主要设施布局，提出水厂、污水处理厂、大型泵站、变电站、燃气设施、垃圾处理厂（场）等重要设施用地的规划控制要求，形成布局合理、配套齐全、功能完备、安全高效的城市市政基础设施体系。

（20）中心城区综合防灾

按照建设现代化安全城市的要求，分析永州城乡建设和经济社会发展中可能面临的各种灾害和主要公共安全问题；结合城市发展目标和总体布局，提出永州中心城区综合防灾减灾的目标要求，对城市防灾避难场所及通道的空间布局、基础设施安排和制度保障提出建议。立足于永州市的特点和市政与防灾基础设施发展的现状，从适应发展形势入手，以满足经济社会发展需求为抓手，合理配置基础设施，进一步落实区域性大型设施和管线的空间布局和设施规模，综合研究防灾体系，全面确保城市安全。

上级有明确要求本方案没有涉及到的课题研究，可根据实际情况进行调整或增减。

4.一个信息系统

在国土空间基础信息平台的基础载体上，建设永州市国土空间总体规划“一张图”审批、实施、监督、预警信息系统。

三、进度安排

（一）前期工作阶段（2019年8月底前）。

开展永州市“双评价”和空间类规划实施评估，开展中心城区空间规划方案研究。制定国土空间总体规划编制工作方案，成立规划领导小组，建立专家顾问小组，召开规划编制工作动员会，部署规划编制工作任务。

（二）规划编制单位政府采购阶段（2019年9月底前）

2019年9月底前完成国土空间总体规划编制单位的政府采购程序，确定规划编制单位。

（三）专题研究和专项规划编制阶段（2019年12月前）

开展调查研究，收集整理分析基础资料，开展生态保护红线、永久基本农田评估和优化调整，划定城镇开发边界，完成重大专题研究。同步开展国土空间规划“一张图”审批、实施、监督、预警信息系统的建设。

（四）规划方案编制阶段（2020年5月前）

汇总前期研究成果，结合三条控制线划定方案，编制市级国土空间总体规划草案，初步建立国土空间规划“一张图”审批、实施、监督、预警信息系统。

（五）规划方案论证阶段（2020年8月前）

在规划初步成果基础上，组织专家论证，广泛征求相关部门、县区意见和建议，进行规划方案公示，修改完善后形成市级国土空间总体规划方案，报市政府、市人大审议，形成市级国土空间总体规划报批稿。

（六）规划方案上报审批公告阶段（2020年10月前）

按省里统一要求报省人民政府审批，获批后进行公告。

四、保障措施

（一）成立永州市国土空间总体规划编制工作领导小组。

成立由市委副书记、市长何录春任组长，副市长欧阳元初任副组长，市政府副秘书长李黎武担任召集人，各县区政府、市直有关部门、各省级以上产业园区管委会等单位为成员单位的编制工作领导小组。领导小组定期召开会议，听取编制工作情况汇报，调度重大事项，对规划重大问题进行决策。领导小组办公室设在市自然资源和规划局，由该局主要负责人兼任办公室主任，该局分管负责人兼任办公室副主任。领导小组办公室承担国土空间总体规划编制的日常工作。各县区、市直有关部门要高度重视国土空间总体规划编制，提高思想认识，切实增强责任感和全局意识，强化配合协作精神，共同完成好国土空间总体规划编制工作。

（二）严格监督检查。按照工作目标，明确工作分工，制定监督检查措施，将具体任务层层分解，有效推进工作。

（三）加强公众参与。坚持开门编制规划，充分借助外脑外智。扩大公众和社会各界参与程度，确保规划方案形成过程中以多种方式广纳民意、集中民智、凝聚共识。

（四）落实经费保障。根据国土空间总体规划的任务和计划安排，将规划编制经费列入市政府年度财政预算，保障规划编制顺利进行。

（五）加强宣教引导。创新规划宣教方式，加大国土空间规划编制工作的技术培训和宣传力度，提高全社会规划意识，营造良好的社会氛围和舆论环境。