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摘要: 《》创刊40周年“最具影响力学术文献”评选结果【编者按】去年是本刊创刊40周年,我们评选出了《》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日,本公众号发布了评选结果,并在之后将这些“老”文章整理出来,从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候,小编发现,尽管时间已过去了40年,尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法,但这些“老”文章里提出的“老”问题,直至今天似乎也......(2020-04-23 11:00:00)| 本站微文频道仅收录微信文章标题与文首300字  |   作者:国际城市规划

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UPI“最具影响力学术文献”40篇 |【19】英国土地规划法规体系中的民主监督制度



《》创刊40周年“最具影响力学术文献”评选结果
【编者按】去年是本刊创刊40周年,我们评选出了《》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日,本公众号发布了评选结果,并在之后将这些“老”文章整理出来,从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候,小编发现,尽管时间已过去了40年,尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法,但这些“老”文章里提出的“老”问题,直至今天似乎也没有很好的答案。这提示我们,“城市规划”关注的核心,始终应该是“人”。整理这些文献的过程,是一个回归初心的过程,希望您在阅读这些经典文献的时候,也有同感。

〔提要〕法律的公平性体现在法律的民主性和权威性之间必须构成良好的制衡机制。本文详细介绍了英国土地规划法规体系中的民主监督制度。内容包括:公众参与政策;土地开发控制中的规划起诉和中央政府对地方政府执法行为的监督管理。

 
英国城市土地规划法规体系由立法系统和执法系统构成。其立法系统包括两个方面的内容:一是以制定城市规划法案(Acts--指由议会颁布的有关城市规划的法律,又称Act of Parliament;条例、规则、通告和指令,Regulations、Orders、Circulars、Directions--指中央环境事务大臣制定的有关城市规划方面的法律细则)为其主要工作内容的城市规划法律系统;二是以编制具有法律约束力的开发规划--指结构规划、地方详细规划和整体开发规划为其主要工作内容的城市开发控制法律性文件编制系统。执法系统则是指以签发规划许可(Planning Permission,简称PP),控制地区的土地开发活动为其主要工作内容的城市土地开发控制系统。
 
民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为,反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策。反映在土地规划法规的执法系统中,则表现为“规划起诉”。除此之外,法律规定的中央环境事务大臣的城市规划立法权、城市规划管理权和城市规划司法权以及对城市土地规划中重大议题的监理(call-in)权利,则集中地反映了中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。
 
一、公众参与政策
 
战后英国的城市土地利用规划曾采用过四种形式:开发规划(development plan)--指一种对地方规划当局开发土地提出指导性方针政策的土地开发计划;结构规划(structure plan)指一种郡级范围内的策略规划;地方规划(local plan)指能详细指导某一地区的土地利用规划;侧重于政策制订的整体开发规划(unitary development plan)指用于大都市地区的土地利用规划。其中,每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。立法甚至认为,公众参与规划的制订是英国规划法规体系的“骨架”(bare bones)。
 
1947年的城乡规划法虽然没有明确地提出公众参与的政策,但是郡级政府在向中央城市规划部提交开发规划大纲之前,必须与区规划局就开发规划议题协商。城市规划部在最后批复规划大纲之前也应组织有关部门进行商议定案。
 
公众参与行为,作为一项法定的制度,始于1968年的《城乡规划法案》。在1971年的《城乡规划法案》、1982年的《城乡规划(结构规划和地方规划)条例》和1984年的第22号通告中都分别强调:结构规划在作为正式的法律性文件公布之前,必须按照立法的要求完成全部的法定程序,其中最重要的一个环节是公众参与规划评议。
 
通常编制结构规划必须经过调查研究提出开发目标、编制规划文件和批复结构规划等法定的工作程序。
 
调查研究提出开发目标的工作由郡规划局负责完成。在最后决定结构规划计划的开发目标内容之前,郡规划局必须与区规划局就其内容进行民主协商,同时,郡规划局必须与相关的政府部门和社区委员会进行类似内容的商讨。这样,郡规划局给地方的区规划局一个参与的机会,地方的其他政府部门也可以就此获取一个表述自己的意见的机会。其目的是使结构规划更能符合各地区的具体情况。
 
编制规划文件,即结构规划形成阶段,郡规划局必须将结构规划的政策条目和开发计划连同结构规划附录部分的备忘录一起公布于众展开讨论。参与讨论的可以是本地区的各阶层市民,民间自发组织的委员会,社区组织、群众团体,各区的规划局。
 
各项立法都规定:郡议会在完成结构规划草案后,必须留出6周的时间,提交给当地有关部门和个人进行评价。参与评价的各机构、团体、市民必须在此时间限定范围内,提交正式的意见书。中央环境事务大臣在审核、批准结构规划时,必须考虑意见书内提及的评论意见或建议。
 
郡规划局在完成上述的公众参与工作之后,根据公众的意见修改相关的结构规划文件,并对结构规划的内容作出最后的决策,决策意见上报至中央环境事务大臣。在上报中央环境事务大臣的时候,郡规划局还必须以附录的形式,详细说明完成上述两项工作的过程。与此同时,各地方规划局继续将结构规划文件向本地区全体居民公布,进行讨论、评议,一般需要6周时间。
 
中央环境事务大臣受理郡的结构规划时,如果对郡规划局的公众参与工作表示满意,则审核批准规划工作纳入日常工作议事日程。反之,则将结构规划退回郡规划局,重新进行公众参与工作。
 
中央环境事务大臣,在受理结构规划之后,首先对结构规划是否符合国家或地区的政策,是否与周围地区的开发相矛盾,或是否还有无法解决的矛盾等问题进行审核。
 
进行公众审查(an examination in public)。公众审查是以一种“审问”(inquisitional)的形式,而不是一般意义上的讨论。参与审查的每一个人提出的质疑必须要提供充足的法律依据,提出质疑的一方,必须以充分的理由说服反对者的意见,尤其是说服反对者的辩护律师的意见。公众审查结束,必须提交工作报告。英国有关城市规划法律文献中,常称这类审查为“论证式讨论(proving discussion)”。
 
最后,环境事务大臣要根据公众审查的意见,再次与地方规划局或其他相关人员进行协商,结合其他文件,作出最后的决策。如果最终决策意见是修订结构规划,则结构规划还须交给公众和有关部门继续评议讨论,时间大约为4周。
 
根据法律规定,地方规划的制订是在被批准的结构规划的政策框架之内,通常并不需要被中央环境事务大臣批准(尽管中央环境事务大臣对此保留了监理的权力,但是一般也很少行使这项权力。地方规划完成后,仅需要上报中央环境事务大臣审阅备案即可)。这样,地方规划当局自己提出规划目标又作为审核目标的主体的机制有明显的不合理性,构成一种“不公正的判断”。这是地方规划局编制地方规划时,为什么立法要求公众监督质询的主要原因。英国在编制地方规划时,有一条不成文的规定:规划如果被公众反对,规划就必须修改。被公众反对而规划又不修改的条目内容是无效的。各级政府都认为,规划如果不取得市民的理解支持,英国的规划体系就可能被摧垮。所以,尽管地方规划是由地方规划局自行编制,自行审核批准,基本不受中央政府的约束,但是,地方规划,一方面仍然要受制于结构规划;另一方面要受制于民众团体意愿的制约。根据1990年立法规定,地方规划在其编制过程中,必须完成八项法定的程序之后才具有法律效力,其中公众参与是一项重要的工作内容。
 
地方详细规划编制过程中的公众参与分两个方面:一是规划编制之前的宣传工作;二是规划草案完成之后,上报中央环境事务大臣审阅备案之前的公众讨论。
 
在地方规划编制之前,地方规划局必须将规划涉及的有关议题向当地居民公布并作适当的宣传。地方规划局必须考虑当地居民对规划提出的异议。为此,地方规划局留出6周的时间。当地居民或相关团体可以在规定的时间内,按时提交修改地方规划的意见书。
 
第一轮方案中的公众审核。地方规划局在完成地方规划的第一轮草案中,规划方案必须经公众审核。一般时间限制为4-6月。公众审核的意见将作为地方规划局第一轮修改方案的依据。
 
第二轮方案中的公众调查会。地方规划局在完成第二轮方案后,应组织公众对规划所列的开发目标进行分项讨论。公众调查会将由中央政府任命的规划监察员直接主持。规划监察员完成公众调查任务后,应提交工作报告给中央环境事务大臣。报告同时公布于众。
 
根据立法的规定,地方规划当局有义务和责任完成进行三项与公众参与有关的任务。
 

第一在其管辖的区域内,宣传已包含在规划内的计划项目,并公布相关的规划议题(Matters)。 

第二要保证当地居民对规划议题发表评议性意见。当局对评议性意见应采用鼓励性的政策。 

第三向当地居民提供合适的发表意见的机会。

 
根据1990年的城乡规划法案规定,大都市地区编制的整体开发规划的法定程序含有十个工作环节。这其中,几乎在每一环节结束后和开始下一环节之前,地方规划局都必须向本地区的市民提供机会参与相关的规划内容的讨论和评价。增加开发规划的透明度。完成这一工作的时间限制一般为6周。
 
整体开发规划提交给中央环境事务大臣审阅时,他必须慎重考虑公众的意见,他本人的决策也必须经公众评议后,方能正式提出。
 
如果环境事务大臣提出需要地方规划局进行修改规划,则地方规划局必须进行修订工作。修订的开发项目、增设的开发项目或其他的相关内容,必须再一次交给公众审议通过。
 
整体开发规划一旦被采用实施,地方规划局必须以布告的形式,张榜公布。
 
二、土地开发控制中的规划起诉
 
英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。规划起诉类可分为三个方面内容:一是反对地方规划当局拒绝签发规划许可证;二是不能接受地方规划当局签发规划许可证的附带条件;三是对地方规划当局不能在8周之内作出决策而引起的贻误。其中以第二类情况居多。其主要原因是国家法律没有对附带条件的权限提出明确的界定范围,例如,1990年的《城乡规划法案》规定:“地方规划当局可以自行提出有关开发限制条件,但必须与城市规划的基本原则一致。”
 
规划起诉案件可以分为两大类:一类是普通案件;一类是再审核案件(Recovered Case--指经过中央环境事务大臣审核并修订后的第二次判决的案件)。
 
再审核案件可以分为9类,包括:
 
  1. 含有150幢以上住宅的住宅区开发;

  2. 影响地方经济的重要开发工程;

  3. 开发计划与地方政府开发控制原则有严重冲突的开发项目;

  4. 超过100000平方英尺建筑面积的商业性建筑;

  5. 开发项目占用城市绿带;

  6. 开发项目处于采煤区或各采区的用地范围;

  7. 开发项目缺乏合法的手续;

  8. 政府其他部门对开发项目有异议;

  9. 开发项目的审核已超越了规划监察员的权限范围。

 
规划起诉案件的审理判决过程,根据其是普通案件还是再审核案件而略有不同。普通规划起诉案件中的调查核实的工作程序由规划监察员自行决定。但是通常有一种不成文的形式,即:
 
  • 原告与被告陈述各自的情况,相互之间产生的问题;

  • 各自在开发行为中的政策和产生的影响;

  • 原告与被告双方专家证词的要点论证及法律证据,

  • 其他“利益集团”、公共团体、普通的公众成员表达自己的观点。


调查核实的方式可以采用三种形式:即书面陈述;非正式听审和地方审查会。规划起诉案件的调查核实大部分采用书面陈述的方式进行(约占案件总量的85%)。
 
1990年的《城乡规划法案》授权于中央环境事务大臣制订有关“书面陈述”的法律程序规则(Written Representation Procedure Regulations),该规则规定:
 

第一、中央环境事务大臣必须直接将有关规划起诉书寄送地方规划局;

第二、地方规划当局必须将相关的证据提交公众讨论,公众讨论的意见和其他相关文件必须反馈至中央环境事务大臣。同时地方规划局必须明确提出处理意见。如果不提出意见,必须向中央环境事务大臣陈述理由;

第三、起诉者必须在17天内提交有关的起诉文件和意见书,并同时向中央环境事务大臣和地方规划局寄送起诉通知书;

第四、完成上述三项法定程序之后,中央环境事务大臣可以允许进行起诉判决。国家立法规定,中央环境事务大臣有权仅根据“书面陈述”和相关的文件作出判决而无需进行其他形式的调查或听审。不过,在作出最后判决之前,规划监察员必须提前两周进行现场踏勘。

 
规划监察员,在完成该程序之后,根据审查核实的意见,重新考虑原告和被告的证词,以及有关用作判决的证词。
 
在此期间的21天内,全部与本规划起诉案件有关的人员都允许再提交相关的意见书。
 
特殊的规划起诉案件,如前所述的再审核案件,则在法律程序上略有不同。
 

首先,中央环境事务大臣必须亲自主持召开审查预备会,提交给会议有关文件,陈述其受理规划起诉案件的理由。

第二、预备会议必须在收到起诉状后的16周内举行。

第三、预备会议结束后的4周内,全部相关人员,尤其是原告,必须提交案情报告。如果不举行预备会议,则必须在6周内提交类似的案情报告。

第四、中央环境事务大臣收取案情报告后的22周内或预备会议结束后的8周内召开正式审查会。

第五、公众审查会结束后,规划监察员必须向环境事务大臣提交会议报告,写明对案件的结论和建议判决。在作出判决之前,中央环境事务大臣还必须考虑有无新的旁证材料。

 
对案件的最终判决,按照法律规定应由环境事务大臣作出。但是一般情况下,普通案件的最终判决由规划监察员作出,环境事务大臣只对再审核案件作最终的判决。
 
如果起诉者对判决不服,可以继续向高级法院起诉。
 
无论是规划监察员的判决还是中央环境事务大臣的判决,都必须受到最高法院的限制。法院有权对不公正的规划起诉案件的判决进行司法审查。
 
中央政府施行规划起诉政策的目的是:
 

第一、能更明确规划范围的是非问题;

第二、能使各级政府对规划政策概念更加明确,以使规划政策更合理,易被接受;

第三、能有效地限制地方规划局对开发的控制权限,使其更合理。

 
三、中央政府对地方政府执法行为的监督管理
 
根据国家法律规定,中央环境部全面负责城市规划的立法和执法工作。环境事务大臣是决策人物,但是实际上执法部分的工作是被地方政府所控制。城市规划执法系统的核心内容是土地开发控制。地方规划局代表地方政府,通过审核批准规划许可对各类开发活动进行控制,尤其是控制私人集团的开发行为。但是环境事务大臣有合法的权力监督地方政府和地方规划局的工作,确保地方政府的规划管理工作与环境事务大臣的规划政策一致,指导地方规划局在执法过程中正确恰当地运用其规划权力。
 
中央环境事务大臣对地方政府的执法监督表现在三项法定权力的运用,即:城市规划管理权;城市规划司法权和城市规划、城市开发控制重大议题的监理权。
 
城市规划管理权包括两方面内容:一是审核批准各地的开发规划;二是有针对性地发布各类规划通告、规划政策方针(Planning Policy Guidances,简称PPGs)、区域规划方针(Regional Planning Guidances,简称RPGs)和矿区规划方针(Minerals Planning Guidances,简称MPGs)。
 
PPGs、RPGs和MPGs三项规划方面的法律性文件,几乎涉及城市土地开发控制的各个方面。规划政策方针是针对某一具体城市开发控制行为(如住宅开发、工业区开发、商业区开发、公路建设、绿带控制)提出的政策性方针。区域规划方针则侧重于某区域开发的策略性方针。矿区规划方针则是对矿区规划提出相应的开发规划方针。
 
此外,中央环境事务大臣还有权制定专项开发指令。即凡属于国家级的大型开发项目,环境事务大臣都可以自行决定并制定相关的专项开发指令使其合法化。这样又进一步对地方政府的开发控制权力限定在一个较小的范围内(一般情况下,地方政府的开发控制权力仅限于对私人集团或地区级项目)。
 
英国的司法机构不负责城市规划起诉案件。国家司法机构仅对城市规划起诉案件作出法律性的解释。最终的判决权属于中央环境事务大臣。这就是所谓环境事务大臣的司法权。环境事务大臣的司法权的运用可以在四个方面对地方政府的执法行为进行控制限定:
 

第一、法律允许环境事务大臣直接签发规划许可证而不考虑地方规划局的意见;

第二、法律允许环境事务大臣终止地方规划局签发的规划许可证;

第三、法律允许环境事务大臣对所有规划起诉案件作出最后判决;

第四、法律允许环境事务大臣终止地方规划局签发的强制执行通告。

 
中央政府的监理权力体现在两个方面:一是对地方规划,地区整体规划的抽查和审阅;二是对某些特殊的开发项目的开发。
 
中央环境事务大臣对地方规划的内容,有权提出意见,并要求地方规划局进行修改。如果地方规划局拒绝修改,则环境事务大臣有权自己修改地方规划。
 
必须要由中央环境事务大臣作出开发决策的特殊开发项目包括4项:
 

第一、开发项目的内容对国家、区域和地方都有重大的经济意义,但是项目内容又已远远超过了正在实施的开发规划所限制的范围。这种情况,地方规划局则要将该项目提交中央环境事务大臣。由中央环境事务大臣根据其陈述的理由,作出是否开发的决策;

第二、跨地区的项目的开发,例如矿业开发;

第三、各地方政府极力反对在本地区投建的项目,而这类项目又是国家建设发展需要的;

第四、开发项目涉及的内容,只能由中央环境事务大臣来做决定。例如:申请对市中心的再开发的项目涉及强制购买政策。

 
目前中央环境事务大臣对申请开发项目的监理权力又扩大至某些具体的中、小型开发项目。
 
英国的城市土地利用法规体系从建立、形成、发展到成熟经历了近一个世纪。1909年的《住宅、城市规划法案》是英国城市土地利用法规体系建立的标志。1909至1990年间先后有40余部城市土地利用方面的法规,构成了英国城市土地利用规划法规体系的全部内容。1990年的《城乡规划法案》是最终的集大成者。相对于其他各国(中国),英国的城市土地利用法规体系是成熟的。它的成熟性表现在立法系统和执法系统构成了一个平衡机制。民主监督制度是保证这一平衡机制的基础。
 
中国的城市土地利用规划法规则刚刚建立,正处于从建立走向形成。立法体系尚有明显的缺陷,表现在三个方面:
 
第一、初始阶段的城市规划法带有明显的“象征性”和“标志性”。象征着国家的土地开发控制由“人治”转向“法制”,标志着国的城市规划由行政机制转为法规控制。但是,立法体系具有的这种“象征性”和“标志性”的特点,客观上说明了法规体系的不健全性。它只体现了“工具”的特点,还未构成一个完整的“机制”;
 
第二、执法过程中的民主监督制度是中国城市规划法规体系中的“空白区”。各地至今没有对规划部门执法行为有监督作用的法律监督机构或法定的监督政策,没有单独的司法机构处理各类规划案件。虽有类似的法规处和监督处,但是这仅仅是对规划开发控制管理部门以外的检查监督;
 
第三、公众参与,特别是市民参与行为被忽视。缺乏民众理解、支持的法律只能是一种维护决策者利益的工具。当法律不能成为非决策人的自觉行为,法律就失去了其最根本的基点:公平性和有效性。
 
参考文献
Hilaire McCoubrey, (1988) Effective Planning Appeals, BSP Professional Books, Oxford, London.
Cullingworth, J. B., (1988) Townand Country Planning in Britain (Tenth Edition), Unwin Hyman Ltd., London.
Morgan, P. H., and Nott, S. M., (1988) Development Control: Policy into Practice, Butterworths, London.
 
作者:郝娟,扬州大学工学院
 
本文首发于《国外城市规划》(《》曾用名)1996年1期,pp15-20

延伸阅读

英国规划评估体系研究及其对中国的借鉴意义

英国近现代规划体系发展历程回顾及启示--基于土地开发权视角

窗光透柳叶:英国城市规划与公共卫生的融合发展


排版:张祎娴


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