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 微文:热点政策|创新青岛市国土空间用途管制工作的几点思考
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摘要: 热点政策|创新青岛市国土空间用途管制工作的几点思考  国土空间用途管制是自然资源管理部门落实“两统一”职责的关键实施路径,也是推进实现国土空间治理体系和治理能力现代化的重要环节。2019年5月,《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,到2025年,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。对青岛市而言,市级国土空间用途管制工作是落实中央战略部署、指导区市细化国土空间管制的重要层级,其架构的统筹设置尤为重要。什么是国土空间用途管制?1997年中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,首次提出“用途管制”的概念。1998年《土地管理法》修订标志着我国土地用途管制制度的正式确立。2013年,党的十八届三中全会明确“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”。    &nbs......(2020-05-07 17:00:22)| 本站微文频道仅收录微信文章标题与文首300字  |   作者:青岛规划研究

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热点政策|创新青岛市国土空间用途管制工作的几点思考



热点政策|创新青岛市国土空间用途管制工作的几点思考

 国土空间用途管制是自然资源管理部门落实“两统一”职责的关键实施路径,也是推进实现国土空间治理体系和治理能力现代化的重要环节。2019年5月,《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,到2025年,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。对青岛市而言,市级国土空间用途管制工作是落实中央战略部署、指导区市细化国土空间管制的重要层级,其架构的统筹设置尤为重要。

什么是国土空间用途管制?


1997年中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,首次提出“用途管制”的概念。1998年《土地管理法》修订标志着我国土地用途管制制度的正式确立。2013年,党的十八届三中全会明确“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”

     国土空间用途管制是为实现自然资源合理利用与优化配置,通过空间规划和空间政策的强制力,维护空间开发保护的有序、协同、善治,为国土空间开发、利用、保护和整治所制定的一系列制度及规范。在全面推进生态文明建设的大背景下,国土空间用途管制是扩大到所有国土空间的全域全要素的管制,对覆盖陆域与海域,地上与地下的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源要素进行统一管理。

?与国土空间规划的关系:国土空间规划为国土空间用途管制提供管制依据,国土空间用途管制则是国土空间规划重要的实施手段。建立统一的国土空间用途管制制度,既可以引导与管控宏观尺度的国家区域战略与主体功能、中观尺度的空间格局,又可以落实微观地块尺度的保护与利用的具体规则。

青岛市国土空间用途管制工作的思考

    《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制”。但目前涉及用途管制主体、方式、程序、制度保障等内容的国家、省级层面上位政策尚未出台。

     本文基于前期研究和工作基础,建议在市级层面完善管制方法、丰富管制手段,将用途管制的具体运作贯穿全市自然资源和规划工作始终,包括管制体系构建、计划指标管理、用途转用管制、深化审批改革、开发利用监管5个关键环节(图1)。

图1  青岛市国土空间用途管制框架

1、管制体系构建

     衔接《市县国土空间总体规划编制指南》《国土空间规划用地用海分类指南》等在编技术规范,逐步完善“基本分区+用途分类+约束指标+正负清单”的综合管制体系框架(图2)。通过管制规则明确空间准入清单,包括鼓励、允许、限制、禁止的行为活动,以及在环境保护、开发强度、利用能效等方面的要求。

图2  国土空间用途管制体系模式图

?上海市:建立全域空间管制制度,形成“三类空间管控+N类分区管控+土地用途管控”的框架,颁布《关于落实“上海2035”,进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》。

?武汉市:围绕国土空间用途管制制度,以分区为基础、以用途为细化、以指标为量化、以名录为辅助,突出多手段、全维度综合管控。

2、计划指标管理

     在规模上,继续实施人地挂钩、增存挂钩、增减挂钩政策,尤其是对落实国家重大战略部署的项目,积极争取使用国家预留用地指标

     在配置上,围绕“黄河流域生态保护和高质量发展、胶东半岛经济圈一体化发展、打造‘一带一路’国际合作新平台、长江以北国家纵深开放新的重要战略支点、山东面向世界开放发展的桥头堡”等发展目标,根据项目成熟度和轻重缓急分类施策,对国家、省、市重大项目重点保障。 

     在覆盖范围上,研究新增建设用地计划指标与生态修复、土地整治挂钩;探索包括海洋自然资源、生态用地在内的全要素资源利用年度计划,有效发挥资源利用年度计划对资源利用总量、方向、结构、效益等调控作用。

?浙江省:对涉及省重点基础设施项目用地指标重点保障,对当年能够组件报批、开工建设的优先给予安排。

?广东省:积极争取国家战略中新增建设用地计划指标的支持;对完成批而未供和闲置土地处置任务的地市在核算分配数额基础上奖励10%的新增指标;实施“三旧”改造、拆旧复垦等存量用地盘活与新增建设用地指标挂钩奖励制度。

3、用途转用管制

     以生态环境保护为导向,明确生态空间、农业空间、城镇空间之间以及同类空间内部用途相互转换的规则,建立差别化的国土空间用途转用机制(图3)。

     严格控制生态空间转用,生态保护红线内严格控制一切与提升生态服务功能质量、保护生态脆弱区域无关的开发利用活动;鼓励生态保护红线周边的农用地及建设用地通过生态修复项目转为生态用地。

    科学保护农业空间生产,落实最严格的永久基本农田保护政策,保障粮食安全,并合理控制设施农用地结构规模。 

   优化城镇空间用途管制路径,以包含地块控规+村庄规划的详细规划作为审批依据指导实施和具体项目;重点强化产业项目的准入管理,严格落实各级禁止、限制用地项目目录要求;同时加强城镇弹性发展区准入与管控制度研究。

图3 国土空间用途管制转用模式图

?上海市:城镇空间内地类用途管制采用“详细规划(层次)+规划土地审批”模式,区分城镇开发边界内外。

?海南省:重点保障符合海南发展方向和其他鼓励类产业的项目用地;对国家和本省禁止的建设项目,一律不得办理国土空间用途管制审批手续。

4、深化审批改革

     结合自然资源部《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》,通过全流程“减、合、联、沉”并举措施进行改革,将工程建设项目涉及规划、土地的审批环节进行全要素整合、全流程再造,在审批提速增效的同时,实现社会效益的最大化。

?浙江省:对职能范围内的行政许可事项和现有审批流程全面梳理评估,完善重大项目用地报批服务联系制度,提高报批效率。

?深圳市:《深圳市人民政府关于深化规划和自然资源体制机制改革的决定(征求意见稿)》提出除国家和省级单独选址建设项目的农用地和未利用地转用外,农转用实施方案由深圳市政府委托区政府审批。

5、开发利用监管

     加快建立市级国土空间用途管制监管体系,基于第三次全国国土调查、“一张图”等,充分利用遥感、大数据等技术,逐步整合土地、森林、海洋、矿产、基础地理信息等各类国土空间信息服务内容,开展国土空间用途管制动态监测评估,特别要加强对环湾、沿河等生态保护重要区的自然资源变化的动态监测,逐步建立常态化资源环境承载力与国土开发强度监测预警和纠错机制。

?浙江省:开展国土空间用途管制监测评估,建立健全监测评估指标体系并开展试点,建设自然资源空间基础信息平台。

?武汉市:启动“城市仿真实验室”建设,全口径、全方面对城市进行整体解构与系统量化,提出监测指标。

结语
      面向新时代,国土空间用途管制作为生态文明制度体系的重要内容,是强化和落实各类生态保护目标的重要手段,对落实中央精神和国家意志,推进生态文明建设,实现国家空间治理能力和治理体系现代化具有重要作用。管制是为了更好地利用,在全国各地大力推进国土空间规划编制的关键时期,市级层面探索构建统一的国土空间用途管制制度具有较强的现实需求且任重道远。
参考文献

[1]田志强. 国土空间用途管制的思考[J]. 城乡规划,2019(02):104-107.

[2]毕云龙,徐小黎,李勇. 浅析国土空间用途管制制度建设[J]. 中国土地,2019(08):30-33.

[3]李彦平,刘大海. 海域空间用途管制的现状、问题与完善建议[J]. 中国土地,2020(02):22-25.

[4]金志丰,张晓蕾. 省域国土空间用途管制的基本架构[J]. 中国土地,2020(03):31-34.


作者均就职于青岛市城市规划设计研究院,城乡规划编制研究中心。文章仅代表个人观点,如有疏漏和不当之处请指正




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