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摘要: 2019年12月7日,在湖南益阳召开的“空间规划改革背景下的”学术研讨会暨中国城市规划学会学术委员会2019年会上,特邀了国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究部魏劭琨副处长做主旨报告。从龙港设市看乡镇行政区划改革方向魏劭琨 国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究部副处长魏劭琨副处长的报告由四部分构成:第一部分是龙港设市的情况、原因、经验等,第二部分是全国乡镇的基本......(2020-04-28 14:37:49)| 本站微文频道仅收录微信文章标题与文首300字  |   作者:小城镇规划

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【2019小城镇年会】魏劭琨:从龙港设市看乡镇行政区划改革方向



2019年12月7日,在湖南益阳召开的“空间规划改革背景下的”学术研讨会暨中国城市规划学会学术委员会2019年会上,特邀了国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究部魏劭琨副处长做主旨报告。



从龙港设市看乡镇行政区划改革方向



魏劭琨 

国家发改委城市和小城镇改革发展中心

政策研究部副处长

魏劭琨副处长的报告由四部分构成:第一部分是龙港设市的情况、原因、经验等,第二部分是全国乡镇的基本情况,第三部分是与乡镇相关的政策演变,第四部分是对乡镇未来趋势的判断。

一、

龙港设市

1

龙港基本情况及其设市改革


龙港,地处温州南部鳌江流域入海口。2018年,龙港镇人口达到38.2万人,面积183.99平方公里;龙港镇地区生产总值299.5亿元,人均地区生产总值7.86万元,城镇化率达63.2%;龙港镇城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为54500元、28302元。

2019年8月30日,浙江省人民政府正式发布:经国务院批准,国家民政部复函浙江省人民政府,同意撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市,以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域,市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖,温州市代管

2

龙港设市成功的原因


第一是经济实力强,人口和经济规模达到了一定的水平。

第二改革精神,龙港历来是改革的地方

  • 1983年,龙港正式设镇的时候,在全国率先推出户籍制度、土地有偿使用、发展民营经济“三大改革”。周边乡镇大批农民自带口粮进城、自建住宅落户、自办企业发展,短短一年间建起了“中国第一座农民城”。

  • 1997年,全国小城镇综合改革试点工作会议在龙港召开。

  • 2009年,龙港成为温州进行强镇扩权改革的试点之一。

  • 2011年,龙港入选浙江首批小城市培育试点镇,进一步获得财权、事权等扩权。

第三是设市方案的成熟。从八十年代到九十年代,龙港是小城镇改革的试点。1997年,在龙港召开全国的小城镇综合改革发展试点的会议,权限下放(财力分配、土地指标保障、人员机构设置等等)。这些方案是一步一步逐渐探索而形成的。

第四是上下级利益关系的理顺,即协调好与上级的关系,这在实际操作层面比较难。对于上级,管辖的权限少了,未来土地的发展空间少了,税收少了,机构编制少了,上级肯定不愿意,这个问题影响了龙港设市好几年。

3

 龙港改革的探索

龙港设市符合党的十九届三中全会关于构建简约高效基层管理体制的精神,所以(设市)不仅仅是行政区划的调整,也是行政管理体制的一次改革和探索,探索过程保留了几点“小马拉大车”的经验:

大部制”--龙港将大幅度精简机构,考虑设置15个党政部门,其中党委部门6个,政府部门9个,比省内同类县市机构数量少约60%。举个例子,经济管理方面,发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能将集中归于经济发展局;民生事务方面,教育、民政、医疗保障等8项管理职能归于社会事业局。

扁平化”--龙港市不设乡镇、街道,这在中国县级行政区域是独一无二的。按照“市管村居、分片服务”的管理体制,龙港将合理划分9个片区,各片区设立非独立法人、无固定编制的“一委一中心”作为基层治理平台,减少行政层级。

低成本”--不违规新建政府性楼堂馆所、不增加党政机关行政编制、不增加“三公”经费。在机构优化和管理体制调整后,龙港市与同等人口规模的县相比,编制总量压缩了40%以上,有效降低了人员经费和行政成本。同时,为确保工作效率和服务质量不降低,通过创新岗位设置和编制改革,实行“条块结合、职能融合”“一人多岗、一岗多责”的体制机制,全力保障基层治理得到充足的人员力量支撑。

4

龙港改革带来的变化


作为“中国第一座农民城”,自1984年建镇以来,龙港历经从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次改革的历史性跨越。

80年代的龙港


今天的龙港


二、

全国乡镇基本情况

1

 城镇化与城市化


为什么一般谈“城镇化”而不是“城市化”?

在我国,城市和小城镇并存,至2018年底共有679个城市与21297个小城镇,此外还有10253个乡。我国的城镇化内涵是“农村人口向城市和小城镇转移的过程”、“城镇基础设施和公共服务向农村覆盖的过程”。

2

全国乡镇基本情况

关于全国的建制镇镇区人口变化,在1996年的时候,全国镇区人口平均数只有4000多人;到2006年的时候,平均人口数量达到了10660人;2016年的时候,镇区人口达到了13000多人。镇区的人口在不断的增长。

关于特大镇,在2006年全国只有805个镇的镇区人口在五万人以上,到2017年全国已经有1119个镇的镇区人口在五万人以上,数量增长了三分之一以上。镇区人口5万人以上的平均镇区人口规模,从原来的8.3万人增长到了9.5万人,平均人口规模增长了1.2万人。

而从地域分布来看,特大镇占东部地区财政收入千强镇的80%左右,东部地区的特大镇都集中在三大城市群。上海市辖区内小城镇吸纳外来人口数量占全市外来人口的74%,工业就业人数占到全市的80%以上。

3

为何要设市、要改革?


(1)乡镇处于等级化管理体制末梢,受行政等级约束较强。1997年停止县改市,是因为八十年代乡镇企业发展使得小城镇用地有大量的浪费,所有县级以下的开发区基本全部撤走,乡镇企业占全国工业经济增长的比重骤减。其次是人员机构的改革,特大镇人口规模和机构设置、人员编制不相匹配。

(2)小城镇获得土地等计划分配资源很少

(3)小城镇创造的财富大多上缴上级政府。以龙港镇为例,2018年财政总收入为24.6亿元,一般公共预算收入3.09亿元,87%的财政收入要上缴。

(4)我国中小城市数量少发达国家中小城市数量远超过中国。


三、

政策演变

1

城镇化政策的演变


在2000年以前,国家对小城镇的发展给予了期望,但在2000年以后对大城市的关注越来越多,现在基本形成了城市群、都市圈的格局,这其中肯定是大中小城市和小城镇协调发展的过程。

2

 关于小城镇的政策


2014年,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出:完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

2016年,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出,“培育发展一批中小城市,将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

2019年,城镇化工作任务提出:稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效,解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。


四、

未来趋势

关于未来的趋势,未来小城镇的发展要分类指导、有序推进。分类指导是指小城镇按照实际情况分不同的类别、不同的情况;有序推进是对于改革和设市情况要结合地方实际情况。

1

 设市


对一些经济实力强、改革经验丰富、条件成熟的小城镇,设市方案应多元化,因地制宜、有序审慎推进设市工作。

2

深化改革


对于经济实力较强、具有一定改革经验的乡镇,设市条件不成熟,要巩固改革成果、固化改革成效。上级政府曾经发展了很多经济发达镇的经济管理权限,机构设置、人员财力的问题,可是时间到期或领导换届后,改革方案被收回。此时,要通过法律把改革经验固化,要以法律法规的形式赋予其相关的权利。

3

提升


对于经济实力一般的小城镇,继续提升经济实力和人口规模,提升基础设施和公共服务水平、成为就近就地城镇化的重要载体和乡村振兴的重要空间。

(本文由学委会秘书处根据报告录音进行整理,未经报告人审核。)


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