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城市体检宁波案例

导读:为贯彻落实党中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,加快建立"一年一体检、五年一评估"的国土空间规划体检评估制度,2020年10月16日,自然资源部办公厅印发《关于开展现行国审城市国土空间规划城市体检评估工作的通知》,部署各地按照目标导向、问题导向、操作导向和应用导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载,供各地交流参考。(中国国土空间规划)


宁波

宁波市地处东南沿海,浙江省东部,是浙江省副省级市、计划单列市,国务院批复确定的中国东南沿海重要的港口城市、长江三角洲南翼经济中心。这里有全球最忙碌的港口,从"丝绸之路"、"五口通商"再到"改革开放",见证了现代化国际港口城市的成长;这里有宁波帮的崛起和繁盛,当今民营企业家的"引进来、走出去",继续谱写着宁波帮"无宁不成市"的新传奇;这里是"一带一路"倡议和"长江经济带"战略的交汇节点,是长三角世界级城市群的重要节点、杭甬"双城记"的重要一极。

宁波以城市体检评估工作为契机,整合数据,系统构建指标体系,因地制宜确定体检评估内容和重点,科学评价城市发展取得的成效,精准判断存在问题,为城市发展和国土空间规划编制提出针对性的建议。

一、评估思路和框架


01 应评尽评,全面体检


本次体检评估按照《国土空间规划城市体检评估规程(试行)》的要求,以双评估为基础,以体检评估规程规定指标为核心,形成了"基本指标+推荐指标+特色指标"的指标体系,基本指标58项、推荐指标49项、特色指标12项、共计119项指标。指标涵盖安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个方面,增加地方特色指标。评估内容包括生态底线、规模结构、空间布局、经济发展等十一个方面。通过指标的梳理和内容构建,全面详细认识城市运行状态,做到应评尽评。

02 凸显特色,定制评估


除了按照规程规定体检评估内容外,还以双评价为基础,针对宁波的自然地理格局和城市发展特征,因地制宜,凸显城市特色,重点突出以下四个方面的内容:

一是针对宁波"东方大港"的特征,增加港口发展现状评估,新增港口吞吐量、港口货源地等评估指标和内容,提出港城关系的核心问题和矛盾集中的空间范围。

港口城市间基于货物运输的联系

二是针对宁波大陆岸线长,海岛数量多的特征,本次评估系统梳理现状海域、海岛、海岸线开发保护情况,全面准确掌握围填海信息,提出矛盾冲突情况。对全市岸线进行类别划分和效益评估,提出了以"岸线论英雄"管控机制。

三是针对宁波各级各类开发园区数量多、分布散、开发效益差异大的特征,体检评估对各级各类318个开发园区现状情况进行排摸,重点分析土地利用、容积率、亩均税收等情况,并提出了"六级四类"12个指标的工业绩效评价系统。

国家级、省级经济开发区与市级以下工业园区亩均税收对比

03 客观准确,多方研判


真实可靠的数据源是实现客观评估的基础,在数据收集工作中,突出以下几个方面:

一是通过与经信、发改、统计等17个部门建立联席会议制度,全力整合最新的官方权威数据,充分对接,统一协调,反复校核,保证数据真实、客观、完整。

二是以第三次全国国土调查为基础,整合地理国情普查、统计年鉴、专项公报、专项调查以及相关部门日常管理中的动态监测和监管数据,对于有多个数据源的数据,进行分析比较,从统计口径、数据标准等方面进行深入研判,深入分析不同数据源的内在差异,最后选择科学合理的数据进行上报。

三是积极运用大数据辅助分析,充分利用百度慧眼大数据、POI数据、手机信令等数据,与普查调查数据进行交叉分析,全方位系统评估城市运行情况。

04 系统集成,有效衔接


本次评估与在编"十四五规划纲要"、国土空间规划纲要、各类专项规划在内容上有效衔接,利用数据相互校核,使评估成果对后续监测引导更具操作性。

二、体检评估主要结论


主要成效


01 社会经济发展势头良好,城镇化稳步发展

2019年宁波市地区生产总值11985亿元,总量跃居全国城市第12位。宁波市域城镇人口持续增长,净流入量增加,城市竞争力不断提升。2019年宁波市常住人口854.2万人,城镇化水平不断提升,达到73.6%,比上年增长0.7个百分点,城乡一体化水平不断提高。乡村旅游和休闲观光农业得到大力发展,美丽乡村建设稳步推进,"百千工程"持续深化,"城郊十园"美丽乡村综合体建设加快推进,农村人居环境不断优化。

2011-2019年全市常住人口和城镇化率变化趋势

02 践行"两山"理论,严守生态底线

宁波以"山"与"海"作为全域生态网络基质本底的全市国土空间保护格局初步形成。水资源保障能力不断提升,目前已初步构建了"外引、内调、互通、分供"的水资源配置格局,19年水资源总量为建国以来最大。全面加强生态系统修复,2019年宁波市开展了森林生态损害调查、宁波市流域生态损害调查、宁波市海洋生态损害现状调查等相关生态调查,全面排摸生态损害情况,为生态系统修复工作打下夯实基础。截止2019年,累计建成省级及以上自然保护地28个,面积约1200平方公里。

03 国土空间开发格局基本形成,布局加快优化

长期以来宁波坚持组团式发展,避免摊大饼城市拓展,基本形成"一主两副多中心"市域空间格局,和"翠屏环绕、田园镶嵌、三江贯穿、组团布局"的城区空间格局。

04 港口发展迅速,吞吐量规模稳步提升

宁波是"世界大港",吞吐量规模稳步提升,2019年港口年集装箱吞吐量2617万标箱,宁波舟山港货物吞吐量连续十一年世界第一,集装箱吞吐量世界第三。宁波港以港口装卸、水路货运、货运代理和仓储服务为主,形成了"港口+临港工业+港后物流"的基本格局,港区的操作型人才众多。

05 海洋经济不断优化,海洋空间保护初见成效

宁波海洋经济增长水平持续高于同期地区生产总值的增长水平,海洋经济产业结构不断优化,保障了国家大型项目用海。海洋水环境整体保持稳定,2018年符合第一、二类海水水质标准的海域面积比例与2015-2017年均值相比上升5个百分点,达到了25.97%.海洋功能区划执行后虽带来一定程度的改善,但受外部区域的长期影响,短期内海洋环境质量和海洋生态资源的积极效果还未能体现出来。

06 产业实力稳步上升,政策环境不断改善

宁波产业实力位居全国前列,2019年第二产业增加值5783亿元,二产总量居全国第9位,省内第1位。与此同时形成了一批特色产业集群,拥有绿色石化、汽车制造、高端装备、新材料、电子信息、智能家电、时尚纺织服装、关键基础件等具有行业竞争力和影响力的优势产业,具备培育先进制造业集群的良好基础。政策层面全方位推进,接力实施了"工业强市"战略、中国制造2025试点示范城市、"246"万千亿级产业集群建设等政策。

07 城市支撑系统逐步完善,城市品质不断提高

一是全国性交通枢纽城市不断强化,公交都市建设稳步推进。高速公路已形成"一环六射"网络,高铁网络初具规模,宁波已成为沿海高铁的重要节点;城市快速路网、主干路网框架形成,与轨道交通共同构筑形成城市"双快"体系。二是公共服务设施不断完善,城区范围内,文化、教育、体育、医疗卫生、养老等覆盖率均达到较高水平,商贸便民设施不断向新兴领域拓展,先后11次获评中国最具幸福感城市。三是绿色开放空间得到拓展。全市绿道建设驶入快车道,2019年东部新城生态绿道入选省十佳最美绿道。四是市政基础设施体系不断完善。宁波市政设施投入力度持续加大,设施能力和服务水平不断提高,已建立较为完善的基础设施体系。

08 城市安全与韧性系数增强,人民群众安全感提升

一是防洪排涝,宁波市外江洪水对城区风险基本可控。二是抗震,按照《中国地震动参数区划图》(GB18306-2015)提高抗震设防标准。三是地质灾害防治按照国务院《地质灾害防治条例》要求,逐步建立完善了以调查评价、监测预警、应急处置、综合治理为主要体系特征的地质灾害防治体系。四是树立以人民为中心的安全发展理念,建立和完善安全生产治理体系,努力提升治理能力,安全生产形势保持总体平稳,生产安全事故总量持续下降。

存在问题


01 资源紧约束背景下,传统发展路径亟待转变

一是全市城乡建设用地规模突破原土地利用规划的"天花板",全市城乡建设用地规模倒挂0.01万亩,用地矛盾凸显,用地模式急需转型。二是耕地后备资源枯竭,占补平衡困难突出,永久基本农田缺口较大。三是机场扩建、高铁等重点项目,前湾新区、甬江科创大走廊等省级平台建设与永久基本农田保护矛盾突出;四是人均水资源远低于全省平均水平,水资源供需矛盾将日益凸显。

02 国土空间碎片化,空间资源利用与管控不足

一是生态、农业、城镇空间破碎不成体系,互相交织,保护和开发格局未形成。二是农村人口不断减少,农村建设用地不减反增,占城乡建设用地比重高。三是城镇建设单位用地产出效率与先进城市相比,差距较大,特别是市级以下工业园区和零星工业用地非常低效,在单位用地产出、亩均税收等方面远低于国家级,整体效益较差。四是存量用地挖潜不足,"二次开发"有待加强。

03 港城矛盾不断凸显,海洋海岛海岸线利用不充分

一是港口吞吐量不断提高,但港口与全球的链接层级不高,港航服务功能较弱。二是港城矛盾不断凸显,疏港通道压力大、港外后方配套设施失衡,直接影响城区内部交通运行和城区生活品质。三是历史围填海总面积为21192公顷,规模大,89%已填成陆区,未来处置难度大。四是岸线资源多,但工业和港口岸线占比偏高,且大量岸线被低效工业和港口占据,未来亟需按照"岸线论英雄"进行转型提升。

04 产业结构路径依赖,科技创新有待加强

一是发展路径依赖,产业结构多年不变,第二产业占GDP比重较高,新兴服务业培育相对滞后,知识密集型生产性服务业发展缓慢。二是创新环境弱,创新投入不足,单位GDP 投入的R&D 费用低于北京、上海、深圳等城市。三是长三角创新走廊不断崛起,G60、沪宁合、沪苏湖走廊内高新企业关联度高,影响带动能力不断增加,而宁波创新表现不够突出,在高新企业、科研院所等创新要素方面"浓度"有待提升,人才引进仍存在压力。

05 交通枢纽地位有待强化,与长三角通达性有待提升

一是与长三角龙头城市上海联系有待加强,在汽车通勤关联度以及客流联系度存在不足。二是空港能级不足,全球可达性较差。2019年全年旅客吞吐量全国排名仅33位,可达城市与杭州、深圳相比偏少。三是铁路枢纽能级不足,向上向下链接弱。宁波高铁班次数量仅居全国第21位,且在规划国家级陆路通道数量上落后于长三角其他中心城市。

06 绿地建设有待加强,优质公共服务供需矛盾突出

一是人口快速增长,近年来宁波外来人口吸引力增强(2018年、2019年新增常住人口分别为19.7万人、34万人),对公共服务设施需求激增。二是公园绿地和绿道有待完善。公园数量较少,缺少大型块状公园,人均公园绿地有较大提升空间。三是公共服务均等化水平有待提高,优质公共服务设施缺乏。市区级大型公共设施可达性与公平性不均衡。教育方面仅有一所宁波大学进入2019中国城市大学竞争力百强榜,且宁波没有"985""211"工程建设高校,高等院校数量少。医疗方面缺少在全国、全省叫得响的品牌学科,疑难复杂疾病诊疗能力仍需提升。

07 城市安全面临挑战大,城市运行安全风险突出

宁波城市安全总体形势依然严峻复杂,具有全局性、长期性和复杂性等特点,除了面临自然灾害外,城市非常规安全生产事故风险大,包括化工园区危险化学品事故风险、危险化学品通道运输、油气管道事故、船舶事故风险等。石油化工、港航物流、海洋渔业等传统行业的存量安全风险仍将长期存在,新能源、生物医药、海洋工程等日益发展的新产业、新业态又带来了新增风险。与此同时,城市安全管理模式和人员素质尚不适应经济社会发展需求,城市安全面临重大考验。

三、体检评估的建议


本次评估对宁波的国土空间规划实施成效及存在问题进行了梳理,为编制国土空间规划提供数据支撑,针对当前城市面临的核心问题,提出了强化生态保护、转变建设用地理念、推动工业集聚、打造一流强港、完善设施体系、提升品质魅力等相对应的建议措施。

本文由宁波市自然资源和规划局供稿,来自中国国土空间规划


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