伍江:关于上海“五大新城”定位、公共服务、历史保护的相关思考

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小编:2021年4月1日,市社联召开上海“五大新城”建设专家座谈会。市社联党组书记、专职副主席权衡主持会议并讲话。以下是伍江教授对新城定位、公共服务、历史保护的意见。本条内容来自微信公众号同济超大城市精细化治理研究院。


01、新城定位


上海发力新城建设是推进实施上海2035规划的重要举措,是上海城市发展的重大战略决策。上海的新城建设早就开始了,但为什么现在又提出要"新城发力"?过去新城建设最大的问题是对它的定位问题。这次新城建设最大的突破就是明确了新城的定位。上海的竞争力在于长三角,在于上海为中心的都市圈。在上海超大规模都市圈中,除周边城市特别是苏南城市群之外,上海行政区之内实质上也是一个由中心城区和若干郊区核心城区所组成的城市群。上海多轮城市总体规划都强调"多中心"和新城发展,但效果不明显。长期以来在中心城发展阴影下上海各郊区的自身定位更接近"乡村"而非"城市",郊区的城市化发达水平远低于上海周边地区。目前的新城定位可望为真正打破上海中心城的单中心状态,真正显现上海中心城区与郊区若干"独立的综合性节点城市"共同形成的上海都市圈核心圈效应。

(1)定位问题

对于新城定位问题,大家谈了比较多的是城市的能级问题,能级问题的背后是城市的地位问题。这次形成了共识,就是要把新城定位为"独立的综合性节点城市",这是开启未来新城发展的一把钥匙。

怎么理解"独立的综合性节点城市"?

首先还是围绕城市经济问题来看。过去之所以发展不够快,根本的原因是缺乏内在动力。在上海这样一个巨大的国际化大都市周边,如昆山、太仓、嘉兴等都是依托了上海巨大的的辐射而得到了快速发展。但是上海的辐射作用却跳过了郊区,郊区在上海中心城区和周边城市之间形成了一道相对黯淡的过度区。实质上,上海郊区的这些核心城市化地区正是上海与周边省市能量相互辐射的中间节点。充分发挥出这种节点的联结作用,就抓住了郊区新城建设的机遇。

过去在上海的规划建设中,全球城市定位下的核心功能,尤其是国际化大都市的公共文化功能,基本上不会放在郊区。作为国际化大都市,上海的经济、产业、文化等各种核心功能该不该向郊区新城辐射?当然,我们谈中心城区核心功能向郊区辐射并不是说要稀释中心城区功能和能量的存量,而是利用新城节点城市的作用,吸引来自上海与周边省市发展中辐射出的增量。 "五大新城"一定是承接增量,而不是稀释中心城的存量。否则反而会降低上海的能级。今后经济发展还是要讲经济全球化,打长三角的牌,充分利用长三角集聚效应提升在国际市场上的份额。

(2)交通问题

还有交通问题。所谓"节点"在交通网络中就是重要枢纽,在长三角、在东部沿海,甚至在全中国是绕不开的重要交通节点,是在经济网络当中具有不可或缺、不可避开的作用。新城要做全球经济网络中的节点,至少是全国经济网络中的节点。每个新城可以扮演不同的节点角色。比如说南汇新城,看上去像是地理位置的末端,但是面对世界,完全可以成为世界航运中心的重要节点。每一个新城都要找准自己是什么样的节点。

现在在上海大交通格局中,老百姓都能感受到中心城的发达交通体系。但是郊区的交通体系就不这样发达了。在现在的交通体系中,各郊区新城都处于中心城交通枢纽对外辐射的最末端。像嘉定、松江这样上百万人口的城市,怎么可能只是一条轨道线的末端?我们从中心城坐地铁到嘉定,要一个半小时以上,怎么会让人感到便利?现在上海轨道交通规划里有"三个1000公里",除了在中心城地铁线还需适当加密外,特别要重点发展区域线、城际线,实现上海都市圈内甚至更大范围内的同城化。只有在这样的交流网络中,新城成为重要的枢纽,新城的"发力"才能真正实现。

(3)独立性和综合性

这次提出"五大新城"建设,还特别强调独立性和综合性。意思是要自己支撑自己,不是依靠在主城身上"借光".新城应该是真正意义的城市,具有城市的完整功能。在产业上强调"一地一业"、"一城一业"过于小看自己。新城是拥有百万人口的大城市,其产业经济、公共服务必须是一个完整的丰富的生态系统。即便是世界级功能也不见得一城只能一个。一座好的城市,其核心是让人愿意在这个地方留下来,宜居宜业。现在的郊区城市有的虽然规模已经很大,但"睡城效应"还是过大,每天"钟摆效应"明显。老百姓对新城"市民"的认同感不够。他来这里要么是因为在中心城区解决不了就业,那个地方容易找到低端就业,要么是因为中心城区买不起房子,新城的职和住在很大程度上是分开的。新城以后尤其要避免单一居住环境,尤其避免继续作为中心人口往外疏散的承接地。作为独立的综合性节点城市,新城必须具备强大的产业和经济。

02、公共服务

新城的第二个核心问题是要以人为本,就是要有充分的、高质量的公共服务。比如交通,前面讲的大枢纽,是指国际的、全国的节点枢纽。同时还应该具备自己的小的完整交通体系。除了与中心城之间必须具备快捷便利的交通联系之外,新城一定要有非常方便独立的交通系统,使新城的市民充分感受到日常出行的便利。新城的服务指标甚至要高于中心城,只有当基本公共服务供给很充分时,新城才能真正具有吸引力。

(1)公共服务供给

讲到城市公共服务供给的时候一定会设涉及城市规模问题。在人口规模问题上,我的观点是不要为新城设定过于严格的规模控制。在 "五大新城"建设中,现在还不宜强调人口规模上限。新城市发展还没有到这个地步,就好像小孩刚刚生下来就老是想着将来成年后不能超过多少体重。现在我们的问题是吸引力不够,要拼命吸引,也许十年以后人口增速过快了,到那个时候再想踩刹车的事。吸引人口主要不能靠低房价,首先是依靠更多的就业供给。在人口问题上不应强调"高低端"之分。人口结构永远是金字塔,一个城市只喜欢"高端"排斥"低端"人口,这个城市是无法生存的。

对城市本身来说不管是决策者来说还是老板还是市民来说,希望城市居民组成结构偏向于高端一些,大家都能理解。对上海来说人口不是洪水猛兽,留不住人口才是大患。应进一步放开人口吸引政策。外来人口如果在上海工作生活达不到预期水平,自然会离开,选择其他去处。这是自然规律。现在是能留下来的人不让他留,不能留的拼命留。作为"独立的综合性节点城市"所必须的核心功能,特别是经济功能,普通老百姓是感受不到的,他们所感受的是日常生活中所能得到的服务功能。例如教育、医疗功能。新城作为百万人口城市,需要配置多少个三甲医院?多少高质量基础教育?百万人口配一个三甲医院能让老百姓感到幸福吗?除三甲医院外是不是对私人医院、诊所也可以放开?总之是要让市民能够切身感受到生活的便利。如果新城人口不多(相较于中心城区),公共基础设施配套指标远高于中心城,比中心城生活更方便,自然就会带来够呛的幸福感,新城的吸引力就运动不成问题。

(2)城市空间

我搞城市建筑,还特别关注城市的空间要宜人,尺度要近人。现在的郊区新城尺度普遍过大,很不近人。不要自豪郊区不堵车,那说明你还不够繁华。我呼吁新城规划路网一定要加密,开发强度也可以适当提高,不要一说起郊区就是"田园风光""乡村风貌".加大城市空间密度会更易于创造人性空间,刚性活动半径缩小,会让人更易感受到舒适便利近人,更有人情味。城市路网密度过疏,比如每隔3公里才有一条路,怎么会让人想沿路散步?过一次马路要等两次红绿灯,会感到愉快吗?上海老租界两条路之间500-600米,南京路到九江路,天津路和宁波路之间更近,这样行人才会觉得亲近。一个城市的道路间距在200米之内,最好100之内,这个城市有很容易产生活力。纽约把地块都变成长方形,200米x60米,这样既解决了较大地块可以更有利于开发,建高楼,又解决了可以在另一个方向上有较密的路网。所以纽约楼很高,楼下路边散步购物也很方便。在陆家嘴散步就是另一种感受了,完全感受不到宜人温馨的路边街道生活。世纪大道更是让人无法感受到城市的街道生活。

(3)功能配置

城市的日常功能配置问题。规划喜欢说"配套",其实"配套"是在我们计划经济的情况下谈供给,完全忽略了市场的自我调配作用和冗余(多选择)服务带来的幸福感。过去配套计划供应,多了供不起。其实真正好的城市公共服务应该是有一定冗余量的,是可以让人们有多种选择空间的。服务配置过量是否造成浪费应该交由市场解决。人的幸福感常常不是从物质供给多少决定的,而是由物质供给的可供选择性决定的。当现在市场经济刺激下,小的非核心的公共服务功能愿意自己生长的时候,哪怕带有一定的非理性,也千万不要干涉它,让市场来决定它的生生灭灭。政府只对那些难以产生商业回报大又必须的公共服务提供基本保证就下可以了。

03、历史保护

第三,新城总的来说起点晚,还来得及,所以一定要做好保护。一个是自然生态保护,一个是历史文化保护。新城建设绝不能看成是在白纸上画画。上海的历史文化跟中国很多其他城市相比虽然不够悠久,但也极有特色。上海的郊区是典型的江南水乡,典雅而又温馨。所有的新城所在地都有非常丰富的历史文化沉淀,是上海地方文化的重要源头,有着丰富的历史遗存。上海郊区也有很好的自然生态资源。必须对原有的历史文化、原有的生态底板给予足够的尊重。它们不是新城建设的负担而是新城发展的宝贵资源。必须在新城建设中小心保护这些珍贵的资源,使"新城不新".过去那种在白纸上画画的"大手笔"建设毁了文化,毁了生态,如此愚蠢错误在新城建设中切忌再犯。

上海中心城区自然生态条件不够好,城市太密,搞一点绿化很难。而郊区容易得多,能不能把郊区相对比较宽裕的空间资源不要用在建设宽马路大广场上,多搞一点小公园,多搞一点小绿地,按照中心城15分钟生活圈的理念在新城稿10分钟甚至5分钟生活圈,使新城比中心城更方便,更温馨。


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