当前我国城市更新中的有哪些治理困境与挑战？

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📝 规划笔记——推荐一则来自规划师杂志，作者王嘉，白韵溪，宋聚生的文章，摘录如下：

当前我国城市更新中存在哪些治理困境与挑战？作者总结并提出了相关建议。

当前我国城市更新中的治理困境与挑战

（1）系统化的城市更新治理体系还未形成。

首先，国家层面缺乏顶层立法保障和指导方针。城市更新的政策制度建设、规划体系衔接和管理体系构建工作十分复杂，需要从顶层把控整体发展方向。虽然在国家层面已经出台了有关棚户区改造、老旧小区改造、低效用地再开发等存量空间改造专项政策，但是从各地实践来看，存在更新方式划分类型不一、理解不同等问题。土地的细分合并、置换、出让及财税等是各地当前面临的城市更新关键性问题，还需要国家层面的政策统筹与指引。其次，地方层面缺乏城市更新规划体系与制度。与增量开发不同，城市更新涉及产权、空间、社会、经济等更多元、更繁复的问题。现有的城市规划管理体系主要是适配于增量发展模式，难以有效指导现阶段的城市更新工作。部分城市(如深圳市、广州市和上海市等)已经出台了城市更新相关的地方性法规、政府规章、技术规范和操作指引等，然而大部分城市仍然处于探索阶段，城市更新规划体系和制度建设总体滞后于实践进程，城市更新在增量规划的制度框架中推进困难。同时，我国大部分城市还面临城市更新工作与国土空间规划体系衔接不顺畅、空间治理模式较单一等问题。

（2）精细化的城市更新治理机制亟待完善。

一是各部门事权划分不清晰。目前城市更新工作已在我国大范围展开，然而中央政府和地方政府之间、地方政府各部门之间在治理过程中的关系和事权划分不清晰。除深圳市、广州市、珠海市、上海市等部分城市外，我国大部分城市并未设立城市更新专职管理机构或部门。城市更新工作涉及的部门较多，在多政策路径下，各部门多头管理、缺乏结构性和系统性协同，导致存量空间利用和公共资源投入缺乏统筹。二是多主体参与途径不明晰。城市更新不只着眼于土地经济增值和物质环境改善，还涉及政府、市场、公众等多元权利主体的不同利益。但目前城市更新规划的作用途径仍以物质空间管控为主，存在物质空间规划的局限性，解决社会问题的作用力度不足，多元主体的参与途径也不清晰，缺乏与基层治理机制的有效衔接。三是全过程的管理机制不完善。城市更新涉及土地、产权、空间、社会和经济等方方面面，具有周期长、范围广等特点。我国大部分城市目前主要关注于土地和规划管理，还未构建城市更新全过程管理机制，特别是实施和监管力度不足。此外，我国目前的城市更新政策更适配于拆除重建类型，在微更新、微改造方面还缺乏健全的行政审批程序和制度。

（3）多元化的城市更新利益平衡机制仍不健全。

首先，对城市更新背后动力机制的研究不充分。城市更新背后的动力机制是不同更新类型采用不同实施方式的重要原因，然而目前我国城市更新较少从动力机制的维度进行制度构建。其次，经济增长和公共利益的平衡机制不完善。城市更新治理的多元主体包括政府、市场、权利人和社会公众等，如何有效平衡多元主体的利益是城市更新需要解决的重要问题。然而，目前对房地产化路径的过度依赖，导致政府、原土地权利人和开发商形成了行政权力、物权与资本的“利益增长联盟”。对开发量和经济利益的过度攫取加大了城市更新的改造成本，带来了环境、交通、公共服务等方面的外部负效应，给城市造成了较大负荷，对于城市整体的公共利益缺乏有效保障。

面向城市治理的建议

（1）建立系统化的城市更新治理体系。

一是我国目前还需要从国家层面制定城市更新的顶层立法保障和纲领性的规章制度。针对目前全国各地在城市更新领域面临的困难，应在国家层面建立基本的行动规则，自上而下引导战略方向，并提供支持城市更新高质量发展的法规政策工具，如明确城市更新可以协议出让的方式开展等。此外，国家还应发挥引导作用，监督和指导地方开展城市更新相关工作。二是地方层面应构建精细化的城市更新规划与制度体系。地方政府根据上级要求并结合当地实际情况，构建一套约束与弹性相结合的城市更新治理体系，制定地方政府规章，提供基本政策依据和引导配套政策，为城市更新工作提供行动纲领；制定地方政策性文件、技术规范和操作指引，明确关键要素和实施内容，突出规划编制技术要求，细化与完善更新项目管理要求，以及规范更新项目运作流程。此外，还应形成动态调整机制，促使城市更新工作在法治基础上实现常态化推进。

（2）完善精细化的城市更新治理机制。

一是对城市更新进行统筹管理和引导实施。明晰各部门的权责，设立城市更新专职管理机构或部门，搭建多部门协同平台，建立明确、科学的标准化管理机制。在城市更新政策制定、城市更新项目审批及城市更新项目管理机构的组织架构等方面，联合协调多部门，实施统筹管理。二是推动多元主体共同参与城市更新。在动力机制、产权关系、空间环境、利益诉求十分复杂的城市更新实践中，建立政府-市场主体-权利主体-社会公众等多元主体协同合作机制是提升城市治理能力的重要途径。积极构建面向市场和公众的规划与协商机制，进一步使多方参与的形式、流程、范围、权责等协作机制制度化，使各方在统一透明的机制下进行充分的博弈与协商。三是构建城市更新全过程管理机制。形成全生命周期管理机制，包括规划机制、实施机制、监管机制和反馈机制等，并贯穿于城市更新计划申报、土地信息核查、更新单元规划申报、实施主体确认、完成房屋拆除、用地手续办理和预售监管等阶段，特别是对于微更新，要制定专属的行政审批机制。

（3）构建多元化的城市更新利益平衡制度。

深入分析城市更新多元主体的动力机制，制定平衡各方利益的制度。一是地方政府在明确保障公共利益、促进城市持续发展的目标下，应将城市更新作为实现城市发展战略的重要途径，制定城市更新工作计划和规划，对城市更新实施行动进行统筹和引导。政府还应注重保障公共利益，如明确公共利益用地和用房配置要求，鼓励公共责任捆绑，建立实施监管协议制度等。二是对于社会主体，应尊重其合法权益，鼓励公众参与。城市更新应尊重与保障权利主体的产权权益，如制定合理的补偿安置办法，提供政策和资金支持，完善权利主体的自主更新路径等。同时，建立沟通协商平台，鼓励社会公众参与，共同改善城市民生环境。三是制定市场主体参与激励机制，鼓励其承担起相应的社会责任。制定激励奖励政策，以构建合理的功能调整与容积率奖励转移机制，优化存量用地地价体系，通过提供税费减免与资金支持等手段，满足市场的合理利润要求，调动市场参与的积极性。同时，对市场主体提出承担公共利益责任和实现城市功能品质提升的要求，引导城市更新推动城市高质量发展。

以上为文章摘录，文章全文详见《规划师》2021年24期《我国城市更新演进历程、挑战与建议》

文章来自：规划师杂志，作者王嘉，白韵溪，宋聚生