陈为邦：浅议城市规划与永久基本农田划定

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🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

原文来自：微信公众号“中国城市规划网”关注，精彩不再错过

编者按：1月28日，“中国城市规划学会60周年院士专家座谈会”在京召开，邀请了城市规划界多位泰斗级专家参会，共同探讨对当前城市规划工作的意见和建议，并对学会工作进行指导。以下是中国城市规划学会顾问陈为邦教授的发言。

近两年来，连续召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，国家发布了有关城镇化方面的文件，包括《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和最近出台的国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》以及《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等。在新形势下，我国城市发展的战略思想方针政策正在形成一个比较完整的体系。认真学习领会贯彻中央的有关精神，是我们大家共同的任务。

这次中央城市工作会议深刻指出：“必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。”这是中央关于我国城镇化指导思想的本质和精髓。城市可生而不可造。城镇化、城市发展本身，就是一个自然历史过程，有其客观规律，包括自然规律、经济规律、社会发展规律、空间发展规律等等。这个道理大家应该都是认同的，但是在具体问题面前，能不能坚持，则需要研究。

李克强总理在今年政府工作报告里，在部署2016年重点工作时明确要求：“加强城市规划建设管理。增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进‘多规合一’”。要求“全面完成永久基本农田划定并实施特殊保护”。我们必须为完成国家确定的任务而努力。永久基本农田划定工作关系国家农业发展大局，城市规划必须坚决支持。但是，据悉，有关方面认为，永久基本农田除了在城市以外的大面积基本农田基础上划定之外，还要求在大城市周围地区多多安排，并且认为，这样做不仅保护了基本农田，还有利于城市的生态环境改善、防止城市发展出现“摊大饼’现象云云。据悉，有关方面正在这样推行。如果真正这样普遍实行下去，在城市发展的科学性方面，我们将在全世界搞出一个违反常识的大笑话来。

不可否认，在大城市周边划定一些永久基本农田，客观上确实有助于生态改善，在某些大城市也确实有利于防止城市发展“摊大饼”，然而，如果不区别情况，将这种要求普遍化、绝对化、任务化、指标化，那就麻烦了！而在中国，在某些垂直管理体制下，这是非常可能和现实的事情。一个时期以来，一些地方和城市已经有所反映，已经开始出现一些麻烦。

中央强调认识、尊重、顺应城市发展规律。那么，城市发展的基本规律是什么？历史和实践表明，“集中”是城市发展的基本规律。因为城市的基本特征是人口和非农产业的集中，是基础设施、公共设施和各项建设的集中。这种集中，形成了城市的规模效益，形成了城市的根本优势和强大生命力，并导致城镇化的发生的发展。这种集中，在空间发展方面就体现为按照城市规划，集中紧凑科学合理布局，在全世界（包括我国）这个认识问题早就解决了。

但是现在，居然出了新问题。因为，如果城市发展的空间结构以永久基本农田布局为前提，如果没有城市全局的统筹安排，单由有关部门将永久基本农田在城市周围东一块西一块永久划定下来，并实施特殊保护，那么，城市空间的发展就得绕开这些农田往外“下跳棋”，其结果，是城市空间布局分散破碎，基础设施公共设施建设必然形成巨大浪费，整个城市的建设和运行将长期处于不合理状态，城市的损失将是长期而全面的，因为它从根本上违反了城市发展集中布局的基本规律。

所以，影响城市空间总体布局这样的关系城市发展全局的事情，不能由一个方面说了算，更不能被一个方面绝对化。永久基本农田应该科学划定，切实保障质量，并且实施特殊保护，但不应当由一家划定，而应当在城市政府统一领导下，有关方面参与，共同研究，共同划定，毫无疑义，城市规划部门应当参与并发挥其综合职能。只有这样的工作体制，划定工作才能符合农田保护、城市发展与生态建设的共同规律。南方有一个县，在“多规合一”改革试点过程中，充分尊重主管部门的意见，周密考虑基本农田的需要，并发挥了城市规划的综合职能，通过调整，把城市开发边界中过去零碎划定的基本农田整合起来，统一放到城市开发边界外围，实现了基本农田的成片布局，切实保证了质量，而城市周边的宝贵建设空间也得到合理安排，生态环境得到改善。这样的经验难道不是很好吗！基本农田可以做到，永久基本农田也应当可以做到。

“多规”关系问题的背后是多部门机制体制法制的关系。如果只是注重规划技术层面的“合一”，那只是表面的浅层次的，解决不了根本问题。深入研究，并且慎重处理机制体制法制关系才是根本。这已经涉及到国家行政管理体制改革，已经涉及到国家现代化治理体系的建立，是非常深刻的改革。

最近《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》明确要求“加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划和国土资源管理部门合一”。启动城市周围地区永久基本农田由城市的国土资源和城市规划等有关部门共同划定的机制，应当成为促进两规衔接的重要工作。希望得到城市领导的理解和支持。

这里，需要再强调的是，城市规划不是城市建设专业规划，而是综合规划，是在空间发展方面协调城市经济社会发展和生态资源保护关系的综合性规划。城市规划不仅安排建设活动，更重视保护工作，坚持生态环境保护、资源保护（包括土地和水资源等）、历史文化保护等等，从来就是城市规划的基本原则（见《中华人民共和国城乡规划法》第四条）。承认、尊重并充分发挥城市规划的这种综合职能，应当是处理多规（包括两规）关系的基本准则。

总之，保护基本农田和永久基本农田，规划建设管理好城市，是我们大家共同的任务，我们应当紧密团结起来，共同努力完成好这些任务。

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