南方周末：人往哪流动，指标就分给哪，这才是“人的城市化”

“新型城镇化”又火了。日前，中央城镇化工作会议的一些说法让人耳目一新，如“城镇化是一个自然历史过程”，（推进城镇化）“坚持使市场在资源配置中起决定性作用”，“遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”。

中国的城市化到一个关键节点，是该反思过往得失了。改革开放让中国城市化率从1978年的17.92%剧增为2012年的52.57%，一年净增一个百分点。一旦重获追求幸福的权利，国人改善生活的动力多么强劲！

不过，由于计划思维的干扰，中国城市化的教训也不小。改革开放以来，编制大城市人口总量控制的做法屡屡被市场打脸，但仍痴心不改。以上海为例。1986年《上海市城市总体规划方案》，规定2000年全市人口控制在1300万左右，但1990年第四次人口普查时就达到1334万，提前十年超过了规划。

2001年《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》，规定2020年总人口为2000万左右，结果2009年年底就超过2000万，2010年六普时更是达到2300万。2012年12月30日发布的《上海市主体功能区规划》，将2020年全市常住人口总量预期上调为2650万左右。鉴于过去的差劲记录，谁能拍着胸脯保证这个数字不会很快被刷新呢？

对大城市人口进行总量控制，本是计划经济时代的做法。当时每新增一个城市人口要提供相应口粮，成年了还要分配工作，政府对大城市的恐惧症可以理解。个人生计操纵在政府手中，政府也有能力施加这样的总量控制。但搞市场经济，这一切就行不通了：一个人来到一个大城市，只要能找到稳定工作，就能生存，并不需要仰仗政府，这就是市场。

这几年来，一些地方政府一把手太有为，但太迷信权力的力量，上马的诸多新城新区沦为“鬼城”，没有人气甚至抛荒，造成大量资源的错配与浪费，希望农民不离乡土的“就地城市化”遭到了市场的无情嘲讽。

上述两大问题有个共同的指向：目前城市建设用地的指标分配更偏向于考虑存量（如城市建成区的面积与人口等）及对落后地区的照顾等，这正是一线城市因供地紧张而房价飞涨、内地二三四线城市因供地宽松而鬼城频现的内在原因。

在城市化进程中，“坚持使市场在资源配置中起决定性作用”，那可不是说着玩的。至少包含两个含意：

1.一个地方能否成为城市，是成为大城市，还是中小城市，抑或城镇，取决于该地的自然禀赋，尤其是聚合商业与贸易的能力，如是否靠近大海、是否有深水港等，“物之不齐，物之情也”，这好比基因型，谁也改变不了。

2.如何根据一地的禀赋，决定该地城市化的规模，不能靠官员或专家计算，只能靠市场本身的检验。人力本身是一种资源，和物质资源一样，其最大价值的使用（收入或租值最大化）就是资源的最优配置，得让人力资源自主流动（用脚投票）。民众选择哪里，哪里就是城市。

从世界范围来看，20世纪是城市化的世纪，不过城市化不仅仅意味着农民变市民、乡村变城市，更意味着千流归大海，大城市与特大城市的更快发展。1900年，全世界100万人以上的大城市有11座，1000万以上的特大城市为0；1980年这两个数字分别为225与6。而且，100万人以上的大城市人口增长率远远高于重要中小城市与城镇。

清华大学2013年10月中国城镇化调查报告显示：中国每1000人中，农业户籍人口724人，其中流动人口152人，占总流动人口的七成；非农户籍人口276人，其中流动人口65人。这是说，非农户籍人口流动率（23.7%）比农业人口流动率（21%）还要高！

可见，无论世界还是中国，城市化是一个连续、动态的过程：农民在进入城镇、中小城市与大城市，城镇居民在进入中小城市与大城市，中小城市市民在进入大城市，大城市则不断生长、追求成为特大城市的机会。

为什么大城市与特大城市成为城市化的终点站？背后的动力，一是消费升级，中小城市与城镇居民中的富裕者，为了更好的教育、医疗与日常消费体验及更好的法治与公共治理环境，在向大城市移民。二是机会升级，大城市有更好的就业与商业机会。富裕阶层往大城市移民，还会给大城市创造更多机会，这种“正反馈”，让强者更强。

看日本与美国，2012年居住在100万人口以上的都市区的人口比重分别为51%与48%，聚居在以东京、名古屋与大阪三大都市区为核心的东海道及环大西洋与环太平洋东西海岸，且均比前一年净增1个百分点。这说明即使是实现了城市化的国家仍在“大城市化”。

未来，即使以长三角与珠三角为核心的东南沿海容纳一半的中国人口，也没什么奇怪。只要建设用地指标改为按增量分配就行了，人往哪里流动，指标就分配给哪个城市，这才是“人的城市化”，才是“尊重规律，因势利导”，才是“顺势而为，水到渠成”。

文章来自：南方周末 评论员 陈斌