周其仁：城镇化的历史、特点与中国的着力点

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🔊 提醒：这是一篇2013年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

城市化不仅是个时髦的词汇，它直接关系到我们人往哪里走，我们的钱往哪里投，甚至直接关系到我们轰轰烈烈的春运何时退潮。要深刻理解城市化，就需要我们系统深刻的理解什么是城市化的本质，什么又是“伪城市化”的陷阱，什么是全球城市化道路的共同逻辑，什么又是中国城市化的特色与制度缺陷。

2013年12月中旬，在辽宁沈阳举办的北大国家发展研究院EMBA东北论坛上，北大国家发展研究院教授、著名改革家周其仁面对台下几百名政府官员、企业家与高管，如同向EMBA学员授课一般，以连续近三个小时的演讲与答疑，对这一问题做了深刻系统的阐述。

中国为什么大马拉小车

周其仁首先从城市化趋势的历史大发现开讲。

城市化这一现象的发现与研究始于英国18世纪初，当时，多数信教的英国国民从孩子出生、结婚，到死亡均在教堂举行相应的仪式和登记。然而，当时伦敦的调查显示，很多在伦敦举行葬礼的人并非出生在此地，顺着这一线索，当时的人口学家调查发现，这些人出生于远离伦敦的小城镇，到伦敦谋生并最终在此去世。城市化现象的研究就此拉开了序幕。当时英国的城市化率为18.7%。然而，至19世纪初工业革命后，英国的城市化率迅速蹿升到30%，工业化对城市化的带动作用显露无遗。

如果我们把城市化比作一辆车，工业化比作一匹马。那么，全球的数据都是小马拉大车，独有中国是大马拉小车。“城市化率与工业化率的比值，美国和法国都是4.1，英国2.09，德国2.54，日本2.48，俄罗斯是全球平均水平1.97，南非1.38，印度1.15，中国是1.09。”其实早在上世纪80年代，我国工业化指数已经较高，占整体GDP的45%左右，而城市化率却只有20%。相对于工业化而言，城市化率的滞后成为一个必须关注和解决的问题。

中国工业化的产品都去了哪儿，中国这匹大马干什么去了？谜底在于开放与全球化，“中国制造”为全球供货，而没有完全服务中国本土的市场和城市化。

城市化是我们的必由之路吗？

中国这种大马拉小车的根本问题在哪儿？答案在2008年的全球金融危机中已经十分明确了，没有城市化作支撑，一方面，中国的工业和服务业比例难以改善，即产业结构调整不好，另一方面，这种发展模式使我们过于依赖外需，危机一来，经济大幅下滑，社会都面临维稳的压力。

那么推动城市化不断提升是必由之路吗？接下来，周其仁教授通过一系列的数据表明，各发达国家最终都是经济和人口都高密度地集聚在少数几个大城市和城市群中。

大城市和城市群为什么是经济发展的必然选择？在周其仁看来，城市化有几个不可替代的动力。

一、由于城市集合了人口的同时，也集合了更多需求，所以容忍或鼓励较高的分工，而从经济学的角度讲，分工是生产力发展的根本。

二、高密度的人口聚集使得基础设施建设与公共服务的投资成为可能，“每平方公里100个人，土路面就可以，因为走路的频率很低，每平方公里2万人以上，就需要有巨大的基础设施投资，路面要有下水道，要有分工。”这样，城市人可以共同分享基础设施。

三、知识通过分工不断更新，总量大大提高。知识“都是在对撞环境下生产，有质量都很高的人不同的想法聚到一起才能产生”，。而“人们头脑里的知识、技能、应用，现在成为经济增长的基础”。

四、“分工越高，发展越快，技术进步的频率与产业更新的频率也更高，很多旧分支迅速被淘汰，同时新的分支迅速崛起。”而城市，应当是多样化的集合，至今活下来的城市中都是多元化的，类似于纺织城、汽车城的单一发展模式是非常危险的。

也正因为有着这些不可抗拒的吸引力，才有越来越多的人愿意承受拥堵、污染、等代价源源不断拥入城市，不断聚集，不断推进着中国的城市化进程。

中国城市化的的问题出在哪儿

既然城市化存在上述诸多收益，第二个问题也便接踵而来，为何中国城市化率滞后多年？乃至于19世纪初英国的城市化率已达到30%之时，中国的数值低至7.7%。

这一问题的根源则在于文化及制度上。最早发现城市化趋势的英国，其特殊的单子继承的遗产制度增加了更多人的自由，许多未能继承遗产的人只好离开农村，流向别处，许多人最终成为市民。

中国的制度则恰恰相反，多子平分的遗产继承制度使得大部分人口被束缚在土地上。“人口越来越多，就意味着人均土地越来越少，生存越来越难，然后就是革命，这是我们制度与文明多年来的宿命。”而对于流动，中国的文化一直不鼓励。“春草明年绿，王孙归不归”中蕴含的是浓重的故土情结。

除去遗产继承制度，封建社会的政治制度、国家管理方法也对城市的发展施加了影响。“最早人群集聚的地方为邑，然后设个官称都，所以都和邑就分开了，城和市就分开了。”每个城均有自身的等级，市则受到政府的严格管制。这样的体制使得政府管理国土很成功，行政网络很成功，却严重地抑制了人口、经济等资源的聚集。这也导致封建社会，虽然战国时期我国的城市化率便已达到16%，最高点却仅为南宋时期的22%，之后再未超过这一数值。

当然，也有特例，“近代以来，唯一冲破行政等级架构的就是香港，香港当时是不毛之地；第二个例外就是上海，上海原是县级单位。”

城市化全面改革的制度逻辑与着力点

中国未来的城镇化道路应当如何走呢？

从1984年国家规定允许农民自带口粮到城里务工至今，中国的城市化像蓄水多年的水库突然泄洪一般急速推进，现在，2.3亿人在中国国土上流动了起来，2011年第六次人口普查显示，78.8%的流动人口在东部，而80%的流动人口在大中型城市，人口从农村，跨越传统的行政级别，直接流向大中城市。从2000年到2010年仅十年时间，北京人口激增41%，上海增加37.5%，天津增加29.3%，而同期全国的城镇人口只增加了5.8%，大城市的吸引力可见一斑。不断扩大的城乡收入差以及公共服务的差别仍然使得更多的农村人口继续涌入大城市。

那下一阶段中国城市化的新特点会有哪些？

在回答北大国家发展研究院EMBA东北校友的这一问题时，周其仁称：“中国是有城市化的机会，现在只有51%、52%，从全球经验是到70%、80%，中国仍然有极大的增长空间。但是要全面改革，你要不对这一系列相关的体制进行改革，冒然发动城市化，那个结果不一定是我们要的。”

具体而言，全面改革包括以下几个方面的改革：

首先，现行的城市和农村土地制度需要改革。现行的农村土地只能自用，并非完整的资产，不允许抵押，只能通过征用的方式进行流转，不仅存在公平的问题，而且存在效率的问题，最终导致的结果便是“土地的城市化快于人口的城市化”。城市土地扩张很快，但人口增长很慢，因而单位土地上承载的人口密度在下降，这在本质上是“伪城市化”，甚至“反城市化”。未来的改革应当搭建公开透明的交易市场，进行指标的交易，让市场机制在其中其决定性作用。

其次，公共服务的均等化。过去农民没有公共服务，靠土地保障，改革应当“先打破城乡壁垒，然后把社会保障变成不同的档次，农村交的少，可以领的就少，档次低一些，但也好于没有。”

再次，要改革行政机制，探索新的城市治理结构，为城市披上合理的“外套”，在城市化的演进过程中，有些地方区划应当合并，而有些则应当提升级别，以随时适应新的实际情况，并保证其后续的发展后劲。

在周其仁的眼中，中国虽大，可以说只有城市与乡村两块地方；人口虽众，也可以说只有城里人与乡下人两部分人。城市化的实质就是集聚，而中国的体制与文化却将这一本来需持续百余年的进程压缩到了三十年。如今，只要有自由，人便往高处走，水会向低处流，无法阻挡，只能适应，全面改革以不断适应便成为必然。

当北大国家发展研究院EMBA校友问及“中国在城镇化过程中如何破除意见的不统一”时，周其仁说：“意见分歧是非常正常的，这是城市的魅力，也是城市的挑战。中国剩下的问题都没有那么容易解决，但是要不解决就很难继续向前走。而我们北大国家发展研究院就在其中帮助做一些经验的观察与梳理，促进这个问题更好的解决”。