东莞转型的出路和突破口在哪里

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🔊 提醒：这是一篇2014年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

新年刚过，爆竹声尚未散尽，东莞便“下了一场不小的雨”。这使本已处于2008年金融危机以来艰难转型中的东莞，雪上加霜。

事实上，东莞对于转型的必要性早有共识：在经历20多年的高增长后，东莞模式弊端渐显，难以持续，转型升级势在必行。

2007年1月中共东莞市第十二次党代会上，时任东莞市委书记刘志庚就提出了东莞经济和社会“双转型”战略。刘指出，“经济转型的总体方向，是要从过去的资源主导型经济转向创新主导型经济”，而社会转型，就是要“加快推进初级城市化社会转向高级城市化社会”。其后，汪洋督粤，更是大力推动、鞭策东莞“腾笼换鸟”。

2008年金融危机后，一方面“保增长”某种程度上迟滞了转型升级，另一方面又加剧了东莞对转型升级必要性的认识。然而，东莞转型有动作，却无显著效果，且潜藏已久的一些结构性社会问题开始不定期爆发。

何以如此？东莞未来的出路和突破口又在哪里？

毫无疑问，东莞问题的解答需要回到东莞的崛起路径——农村社区工业化。这一崛起路径早已埋下今日东莞问题的种子。而东莞的未来，也须以破解这一崛起路径的后遗症——村镇经济权力结构——为基础，方可转型、重塑东莞。

1. 东莞模式实质是农村社区工业化

没有人会否认，东莞是一个奇迹。

这个1985年撤县建市的城市，只用了短短30年时间，就从珠江三角洲东岸的一个农业县，一跃成为广东省内仅次于广州、深圳的第三大经济体，更曾一度超越在中国政经版图上地位显赫的武汉。2013年，东莞GDP达到5500亿元。

但随着这次“不小的雨”所暴露的各种政治、经济、社会问题，东莞的神话和光环，逐渐黯淡，东莞模式的危机彻底显现：即便不谈丛生的社会问题，仅仅经济上就面临“双边缘化”：企业不具有自主技术、自有产权和自有品牌，在国内产业分工中被边缘化；在整个全球分工中，由于处于制造业的低端环节——加工装配，实际上在国际分工也处于边缘。

一切似乎都早已注定——东莞的危机，暗藏在其崛起路径中。

“东莞模式的实质是农村社区工业化。”中山大学规划学院袁奇峰教授解释道，这是一种典型的“村村点火、户户冒烟”的工业化路径。

改革开放初期，由于经济发展水平低，细分发展主体有利于激发发展积极性，广东省采取了充分的简政放权措施，大部分吸引外资的审查政策下放给各地级市。东莞市政府同样采取了分权原则——拆细市内的乡镇，使得全市划分成了32个乡镇，并且简政放权，使各个乡镇、各个村都获得了发展权。这最终形成了东莞模式的以下几个最大特点：

第一，东莞当地经济成为一种地租寄生经济，转型升级动力不足。“东莞模式”的表现形式是：由东莞提供土地，或已建成的标准厂房，中国内地四川、湖南、江西等省提供廉价劳动力，外资提供资金、设备、技术和管理的要素组合模式。这一模式最大的特点是外科手术式植入、外资主导、外向型，除了土地是自己的，其他都不是自己的。本地人唯一做的是，土地的供给和土地上盖房子——厂房或出租屋。换言之，东莞本地人最大的产业是房地产业，几乎家家都是房地产主。包括后来盛极一时而又充满争议的酒店业，亦是当地人投资、外地人经营，其实质亦是地租经济。

以东莞颇负盛名的厚街镇为例，其2007年全镇23个村（社区）组集体经营性收入11.2亿元。其中，厂房物业租赁收入79935万元，占经营性总收入的比重高达71%。

对东莞这样之前没有任何工业基础的地方而言，在一定的时间里采取这样的发展模式也是不得已，并且也并非没有收获。然而，其后果之一是产业层级低下，转型升级动力不足。

一个有意思的故事是，东莞的产业筛选，A工厂税收贡献很高，技术很先进，工人不多，B工厂是制鞋厂，没什么技术，但是有很多工人。东莞的筛选标准很简单：一定筛选人多的厂，而不要税收高的厂！因为筛选产业由村来决定，村里得不到税收，选择劳动密集型产业则可以维持它的租赁经济——不仅租出了集体的厂房，还带来了劳动力，成了租客，老百姓也同意，从而形成一种“劣币淘汰良币”的产业筛选逻辑。因此，其对“腾笼换鸟”、转型升级缺乏积极性也就自不待言——只要还能收取地租，谁愿意冒着风险“腾笼”呢？

第二，这种工业化发展模式导致今天东莞成为一个半城半乡之间的“都市农村”，并因公共服务不足从环境上抑制了其转型升级的可能。

由于是以村为单位进行招商，类似于治安、环卫等众多公共服务难以由政府满足，而是由各村来提供。这使东莞尽管经济发达、楼房林立，很多村的人口都多达数十万、俨然一座城市，底子却依然是个村子的架构，成为半城半乡之间的“都市农村”。

而这样的公共服务，不仅无法吸引对环境要求更高的高端产业，从而抑制其产业升级的可能，也因“羊毛出在羊身上”而导致各种说不清名目、弹性空间颇大的费用开始不停的降临在东莞的工厂主头上，令营商环境恶化。

第三，“村长说了算”的村镇权力结构，抑制了改革空间。由于最初的简政放权，以及土地掌握在村组手中，最终导致了东莞弱势政府的格局，虽有利于市场思维的形成，却助长了民间丛林化的社会生态，导致保护灰色经济猖獗在内的社会问题丛生。并且，在这种强势村镇的权力结构中，一切外来官员都成了“客官”——虽然东莞是广东省真正能掌控人事权的第一大城市经济体（因为广州、深圳是副省级城市，人事权在中央），浮在当地社会表面，难以撼动地方利益格局，推动对当地长远发展真正有意义的改革。

这种发展模式的特点，决定了东莞转型升级的路径：即首先需要打破村镇经济的政治经济结构。突破口则是行政区划调整。

2. 调整行政区划势在必行

由于东莞模式的要义之一是政府分权模式，大部分土地由镇、村和农民个人开发。其好处是农民得到了最大的实惠，可谓藏富于民，与苏州、昆山等地以市和区县为主导开发者相比，昆山当地的人民得到的好处极为有限；但与此同时，也导致其土地开发的粗糙，问题更在于，这些土地大多为灰色产权，使用权掌握在集体和农民个人手里，缺乏流动性，使得对之进行重新整理和城市更新的难度大到难以想象的地步。

东莞要转型升级——包括政治、经济、社会在内的发展模式的彻底转型升级，而不仅仅是产业升级——的一切基础，便需改变这种分权模式、打破现有村镇经济的权力结构。因为其锁定了东莞的发展模式、产业结构、社会生态，并形成路径依赖。

“东莞的治理一定要通过行政区划调整来分化、打破这种政治格局和利益格局，在区域统筹基础上去形成新的、更积极的利益建构和社会积累——原来的平台装新产业、新东西是装不进去的，要做新瓶子。”袁奇峰认为。

事实上，早在10年前，佟星主政东莞时即有调整行政区划、精简合并一部分镇的计划。其后的2006年，时任东莞市长刘志庚也提出了行政区划调整计划，实施“强心限肢”策略——适当支持中心镇的基础设施和公共服务建设，适当限制一般镇重复建设同类设施。再之后，2011年广东省编办出台的《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》也提出，在东莞和中山市分类开展市辖镇行政建制改革试点，并提出两个途径：一是将若干面积偏小且地理上相邻的镇合并，推进“联并升级扁平化改革”；另一种是选择辖区面积、经济总量、人口数大的镇推进“撤镇建区扁平化改革”，并且区不再下设街道。《意见》称，改革工作将于次年底前基本完成。

然而，所有的计划和方案，最终都未能付诸实施。因为这毕竟是一件牵涉面太大、动别人奶酪的事，阻力之大自然不在话下。这导致过去东莞官员都着眼于做增量改革，而不愿或无法做存量改革。但如今，既然东莞的窗户纸已经被捅破，誓言要“刮骨疗毒”，那就不妨去啃下这个“硬骨头”。否则，再不动这个奶酪，东莞的发展路径就被锁死了。

在调整区划、打破现有权力和利益结构的基础之上，东莞才有可能进行国土重整，从而为产业转型升级提供空间——早在2007年7月11日的东莞市土地利用总体规划修编工作会议上，时任东莞市长李毓全盘点了一下“家底”之后就说，“东莞市最多还有10%的土地可以利用”——按照规划控制指标计算，其中实际可转为建设用地的土地不到40万亩。不重整国土，东莞的产业升级，基本没有空间——这就是政府主导的“工业园区化”，对现有零碎分散的小工业区进行整合。

“这要由政府牵头，解决利益背后的分配格局问题，要改变这个利益格局，首先要考虑的是农民的既得利益不能减少，长期利益更多、更大。这就回到如何拆迁、重建问题。”袁奇峰说。

珠三角西岸、同东莞一起并称“广东四小虎”之一的南海，已经在这方面为东莞提供了示范。同样是农村社区工业化，但南海在10年前就启动“三旧改造”，政府与农民合作，通过规划引进战略投资者，在保证农民利益的情况下实现低效土地的高效化利用——之前，农民的土地是不完全产权的集体建设用地，只能租赁，而不能进入资本流通层面，并且也无法用这个土地进行抵押贷款；在“三旧改造”之后，可以将既得利益从土地转化到物业，既腾出空间用以提升产业，又使土地大幅升值，城市化水平提升。

3. 制造车间向完整的企业组织升级

东莞特色的权力结构形成的产业筛选准则和特有的发展机遇，形成了东莞经济的一大特色：承接了大量“三来一补”加工贸易型外资工厂。第一波是80年代香港转移过来的玩具、纺织、制鞋、家具等轻型消费品工厂，第二波是90年代台湾转移过来的电子信息产业——典型代表是PC零部件工厂。

严格意义上而言，这些工厂并不是一个完整的企业，充其量只是一个生产车间。因为除了组装生产，客户资源、设计、包装、物流、营销等其他环节和要素都不在东莞。其结果是：这种外资主导的、外科手术植入式的、外源型的特点，虽然看上去有一个庞大的产业链，却仍是逐水草而居的“松脚型工业”（Footloose Industry），当区位条件（包括土地价格、劳动力价格、优惠政策、市场环境、周边环境）发生变化时，其转型升级动力不足，更容易漂移外迁、形成空洞化，因此更像是一种掠夺型工业化。

与东莞相对应的珠三角西岸的顺德，由于区位优势不如东莞，一开始就是一种内生型工业化。虽然在本世纪初头十年，其风头被东莞盖过，但由于其拥有独立、完整的企业组织体系，具备完整的企业市场能力，虽然进入的是家电这种似乎产业层次不如东莞电子信息业高端的领域，却可以在内销的基础上不断更新升级换代产品、技术和管理，并在全球行业竞争中获得相应的竞争力，从而在占领国内市场的同时逐步国际化，形成一批具有国际竞争力的大型企业集团。

反观东莞，改革开放之初企业规模过小、“只见星星、不见月亮”的情形，持续至今——虽然有一批千亿级的产业集群，却没几家过百亿级的企业。

因此，东莞转型首要任务是推动这些“车间”向上下游拓展，从而形成完整的企业主体。这意味着企业要由传统的外销开始兼顾内销——因为只有内销，才要求企业掌握客户需求、做出针对性的研发、设计，直到完成货物配送、售后，从而形成完整的企业市场开拓能力，也就为产业转型升级提供了基础。

“过去，东莞企业并非不想做内销，一是加工贸易型企业转内销在政策上有些障碍，二是内销意味着打品牌、建渠道，而这些都不容易，可能一个工厂主辛辛苦苦几十年赚的一点加工费，打几秒钟广告就没了。”东莞市社科联学术研究部副主任胡青善介绍。而今，形势已然不同，随着电子商务的快速发展，为东莞中小企业内销提供了新渠道，且不需投巨资做品牌推广和建渠道。

“过去，我对东莞企业向价值链高端升级，不是太乐观，但看到内销数据后——从虎门港吞吐量的快速上升即可看出，我对东莞转型升级的信心增强了很多。”胡青善说。

4. （东）莞深（圳）同城化

如果说鼓励引导加工贸易型工厂向完整企业组织转型，更多是市场过程的话，那么以松山湖科技园区为代表的研发经济，则是东莞推动经济由制造向研发环节升级的官方努力。

本世纪初，东莞的村镇经济模式弊端渐显之后，东莞市开始整合一部分土地资源打造产业园区，以提升产业层次水平。其中，占地72平方公里、产业用地48平方公里的松山湖产业科技园区则是其中的扛鼎之作。2001年，时任东莞市委书记佟星就提出松山湖的定位为全市经济中心、创新基地、创业乐园和生态文化新城。接佟星职的刘志庚则继续强调松山湖为打造创新型东莞的重要平台。与此同时，东莞市基本确定了以现莞城主城区、同沙、松山湖、东部生态园“四位一体”，构成未来大东莞的中心城区。

被东莞视作提升城市档次之作的松山湖，在几番探索之后，最终定位为只做研发、不做制造。然而，历经十余年发展，东莞政府虽然重金投入为松山湖引进了华中科技大学工程研究院在内的10多家科研平台，但其引领服务当地经济升级的效果却并不显著。

因为，这些引入的科研院所不仅带有浓厚的政治行为色彩，而且由于其是传统的学院派科研模式而不是市场主导型科研，很难切入东莞当地的经济，从而为其转型升级提供支撑。也因此，松山湖被戏称为东莞发展科研经济的“装置艺术”。

“东莞想要发展知识密集、技术密集、人才密集的高档产业，但是知识、技术、人才和研发恰恰是东莞经济发展的最大短板，要想在短期内有所改观，谈何容易。”广东当地一位政经观察人士认为，主动接受深圳辐射、承接深圳科研企业向东莞转移，可能是东莞发展研发经济的一条可行路径——一如20年前，深圳提高产业门槛、放弃承接香港“三来一补”企业，而成就了东莞加工贸易的繁荣。

这一观点不仅获得了众多受访者的赞同，亦得到事实的印证：不仅松山湖园区目前的巨头华为、酷派均系从深圳引进，代表市场力量推动东莞向研发转型的天安数码城、高盛科技园所吸引、孵化的创新型小企业，亦有相当一部分来自深圳。

不过，颇为讽刺的是，东莞前途虽与深圳息息相关、甚至处处学深圳，但某种程度上又刻意“去深圳化”。这除了每个城市天然拥有的自我中心主义外，东莞对深圳合并自己的担忧、以及东莞南粤文化与深圳北方文化的区别，恐怕是重要原因。而如果东莞寄希望于承接深圳的研发企业辐射和转移，那么加深莞深同城化将是大势所趋。尤其是东莞南部位于穗深港交通走廊地带的长安、虎门、厚街等地，甚至比深圳很多地方去深圳机场[1.57% 资金研报]都更近，不仅现在是东莞最发达的地区，亦应成为莞深同城化的核心地区。但显然，目前东莞对深莞合作开发东莞的一些地方，抱有深深的疑虑。如此，怎可指望深圳放手鼓励科研企业向东莞转移？

5. 拥抱“新莞人”

与深圳一样，东莞的对外开放也吸引了来自全国各地的新移民。但他们大部分不能获得户口成为本地人，以至于深圳和东莞成为全中国人口结构倒挂最为严重的城市——在所有城市人口中，80%以上为非户籍人口，而户籍居民则只占到20%左右。但不同的是，在深圳的户籍居民中，至少8成以上也是新移民入籍而成的，但在东莞户籍人口中，新移民所占比例却很小。

所以深圳和东莞最大的不同是，在深圳，新移民已经成为城市的主流人群，而原住民则有沦为少数族群之虞，在市和区级政府中，新移民占据要职，基本控制着整个城市的政治和精英社会；而在东莞，绝大多数新移民仍被隔离在本土社会之外，它们更像游离者，在东莞的工厂里工作几年之后，再脱离而去。从市到镇到村和居民小组，政权和社会主体结构均由原住民把持，本土文化占据绝对主导地位。新移民和原住民完全是两张皮，互不相干。

因此，对东莞来说，政府的公共服务更多是为户籍人口提供的，而打工者很少可以享受到。两大族群的互不相融，导致东莞社会成为一个畸形的社会，而且处于极端不稳定状态。东莞的社会转型，或者说建设“和谐东莞”，首要问题，必然是如何解决新移民与原住民的融合问题。

也许正是出于这样的考量，2007年4月，东莞市委市政府提出了“新莞人”的概念，并成立“新莞人”服务局。然而，其成效远未令人满意。一个可资证明的数据是，2003年东莞户籍人口178万，如今是180万多一点——这还不算自然增长率。

显然，东莞对“新莞人”的大门敞开得还不够。基于理性，对流动性大的普通工人不愿接纳，尚能理解；可对于一些“沉淀的精英”的缺乏友善，就令人莫名其妙了。

与本土地租经济之下的寄生阶层不同，新移民中的相当一部分是在外资公司工作一段时间，获得相应的能力、经验和管理技巧后，开始创业。他们不同于外资公司将企业锁定在生产环节，而是有着向上下游拓展的勃勃雄心，甚至可以说是未来东莞转型升级的主力。

“10年前我身边做制造业的还有一些本地人，现在周围做制造业的除了外资，基本都是内地人。”东莞一家家具厂老板马春毅说。他来自内陆省份江西，在辗转几家外资电子公司之后，于2008年开始创业。

但基于这些外地精英资源的有限性，其最初往往进入的是投资小、起步低的制造业。显然，这很难获得政府的青睐和支持，甚至需要将相当一部分精力用来应付当地的环保、税收、消防部门的各类“检查”。

“我在东莞是这样的境遇，我企业做大之后，会在乎东莞么？”一位东莞的小企业主抱怨道，“我到时怎么也会弄个深圳、香港的户口，还会对东莞有感情吗？”

原文来自：21世纪经济报道