北海市国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作方案

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为做好北海市国土空间总体规划（2020-2035年）（以下简称空间规划）编制工作，提升北海市国土空间品质和利用效率，推动形成绿色发展方式和生活方式，根据自然资源部和自治区自然资源厅部署要求，结合北海市实际，制定本工作方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。以绿色发展和高质量发展为主线，立足北海市自然资源禀赋和经济社会发展实际，紧扣新时代自然资源和国土空间开发利用保护新要求，大力推进生态国土建设，绘制未来美丽国土一张蓝图，推动形成绿色发展方式和生活方式。围绕北海市努力建成国际性滨海旅游宜居城市、西南沿海重要门户和临港工贸城市、特色文化名城，不断提升北海在北部湾经济区的地位，实现“两个建成”的发展目标，加强统筹协调，兼顾开发与保护，发挥空间规划的战略引领和刚性管控以及对各专项规划的指导约束作用。通过空间规划的编制，系统解决北海市国土空间保护、开发和治理的突出矛盾，全面提升北海市国土空间治理能力和水平，促进北海经济社会发展更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

二、基本原则

（一）落实国家和自治区战略。紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，充分落实市委、市政府重大战略部署，整体谋划新时代北海国土空间开发保护格局，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。

（二）体现国家意志。自上而下编制各级国土空间规划，下级规划要服从上级规划，相关专项规划、详细规划应与总体规划确定的约束性指标和管控要求相一致。

（三）坚持生态优先。围绕生态文明建设总目标，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，加强山水林田湖草等重要生态空间的规划管控，构建人与自然和谐共生的空间格局。

（四）坚持底线管控。优先布局关系粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全和文化传承空间，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，实现北海永续发展，提升国土空间利用质量和效益，提高自然资源节约集约利用水平，实现高质量发展。

（五）坚持海陆统筹。科学划定海洋功能区，明确各类海洋功能区的空间布局、开发保护重点、发展时序和无居民海岛功能定位，优化海域使用结构。强化海陆生态环境保护，落实确定海洋保护利用控制线，做好海域、海岛保护，提高海洋生态修复能力和水平。

（六）坚持以人为本。把人们对美好生活的向往作为规划编制的出发点和落脚点，处理好人与自然的关系，提升人居环境质量，改善人民生活品质，增强人民的幸福感。

（七）坚持“多规合一”。落实主体功能区战略和制度，充分吸收原土地利用总体规划、原城市总体规划和各相关规划成果，编制统一的国土空间规划，实现国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控，形成统一衔接、功能互补、相互协调的国土空间规划体系。

三、工作目标

按照国家和自治区有关要求，2019年全面启动空间规划编制工作，组织开展市、县级国土空间总体规划前期研究，组织开展村庄规划编制。2020年底前，完成市、县国土空间总体规划编制工作，有条件、有开发建设和保护修复需求的村庄规划应编尽编。2021年2月底前完成规划成果报批和数据库建设。

四、规划思路与技术路线

（一）市级层级。以“双评估”和“双评价”工作为基础，摸清北海市现行规划实施以来取得的成效、存在的问题和面临的形势，明确区域发展的优势资源和短板因素。在科学研判发展趋势、面临问题挑战的基础上提出国土空间发展战略目标，构建北海市域交通基础设施网络格局、生态保护格局、历史文化保护格局。在确定的国土空间开发、利用、保护格局框架内，统筹划定三区三线，优化交通基础设施、公共服务设施、水系、绿地等要素配置，明确国土综合整治和生态修复目标、分阶段规划实施目标和重点任务、下位规划需要落实的管控指标、边界和要求，并提出规划实施的保障措施。

其中合浦县及所辖乡镇国土空间总体规划由合浦县人民政府组织编制，北海市区所辖乡镇国土空间总体规划由北海市人民政府组织编制，村庄规划由各县区人民政府组织编制。

图1 市域层级技术路线图

（二）城市集中建设区（包括北海市中心城区和铁山港中心城区）。开展城市发展战略研究，明确城市性质和城市职能，确定城市规模和城市发展方向。优化完善城市空间用地功能布局，确定城市空间结构，对城市组团（单元）进行功能定位和发展指引。确定城市发展总体空间布局，编制城市集中建设用地规划用途平衡表，按照生态园林城市、智慧城市、低碳城市、人文城市、宜居城市、海绵城市等标准要求，规划建设有特色、高品位的城市新区。

图2 中心城区层级技术路线图

五、主要任务

（一）评估规划实施成效。深入开展现行土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划等相关空间性规划的实施情况进行评估，从规划指标执行、规划用途管制、两规差异冲突、规划实施管理、土地资源开发利用与人口、产业等经济社会发展的匹配性、规划编制方法、规划体系等方面，全面总结本轮规划实施以来取得的主要成效和面临的突出问题，重点分析土地利用总体规划和城市总体规划差异，提炼建议和创新思路，为开展空间规划编制工作厘清问题、明确目标、提供治理方案。

（二）开展重大问题研究。根据现行空间规划实施评估结果，以问题为导向，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价、生态保护红线和永久基本农田保护研究、城镇开发边界划定研究、村庄布局研究、全域国土综合整治与生态修复研究、人口预测和城乡人地协调关系、城镇（村）体系、城市发展战略及定位研究、产业发展研究、综合交通、历史文化保护格局、全域国土综合整治与修复、公共服务设施布局、海洋功能区划与陆海统筹发展、地下空间开发利用等系列重大问题研究，为空间规划成果编制提供支撑。

（三）明确规划战略目标。围绕“两个一百年”奋斗目标，按照“五位一体”总体布局，落实国家和自治区重大战略决策部署，协调区域发展、乡村振兴、主体功能区战略、可持续发展等战略，统筹北海市当前与长远、局部与整体、需求与可能，提出2035年北海市国土空间发展目标，明确各项约束性指标和引导性指标。

（四）确定国土空间格局。围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协调规划建设、公共服务设施统筹配置等方面要求，提出国土空间开发、保护、利用、修复、治理等总体格局。国土空间保护格局：重点结合国土空间开发保护战略与目标，立足自然资源本底，统筹生态、农业、海洋、历史文化等重要保护区域和廊道，构建分级、分类保护的自然生态保护格局和历史文化保护格局。国土空间开发格局：重点分析人、地、产、城、交通关系，依托基础设施支撑体系，确定城镇、产业开发的轴带和重要节点，构建多中心、网络化、组团式、集约型的城乡国土空间开发格局。国土整治和生态修复格局：坚持山水林田湖草海生命共同体理念，构建全域覆盖、系统整治和修复的国土整治和生态修复格局。

（五）划定三区三线。在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，落实主体功能区定位和上级国土空间规划要求，科学划分生态空间、农业空间和城镇空间等各类管控空间，并在此基础上，优化和确定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界和海洋保护利用等空间控制线，明确重点区域、分区规模、管控要求和准入规则。

（六）制定城镇村体系规划，开展村庄规划编制。综合评价市域发展条件，分析研究市域人口空间流动与分布趋势，预测市域总人口及城镇化水平，确定城镇化发展目标、战略和路径，提出城乡人口空间转移方向。加强城乡统筹研究，创新城乡融合发展体制机制，提出城乡在规划布局、产业发展、要素配置、基础设施、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展策略。制定市域城镇体系规划，提出市域城乡统筹发展策略，明确城镇等级结构、规模、职能分工和建设标准，形成各城镇差异化协调发展新格局。市辖区制定镇村体系规划，明确城镇化模式及镇村体系结构，提出村庄布局的基本原则，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集约高效、突显特色的原则，将市辖区范围内的村庄划分为集聚提升、城郊融合、民族特色、固边兴边、搬迁撤并等类型，对各类村庄提出发展指引。

（七）推进国土生态修复。明确国土综合整治的目标任务和重点区域，提出高标准农田、田水路林村综合整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿用地复垦等重点工程和措施要求；明确补充耕地集中整备区规模和布局；提出城市更新、城镇景观风貌、生态环境治理、闲置用地处置等重点工程和实施机制。明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复的目标任务和重点区域，提出水污染防治和水生态修复、矿山环境整治与修复、土地整治与污染修复、生态环境综合修复、自然保护地生态修复、海洋生态保护修复等措施要求，提出生态保护修复的重点工程及重点项目。

（八）分解落实指标和任务。落实自治区国土空间规划下达的主要约束性指标，按照生态文明建设和绿色发展优先的要求，统筹考虑“三位一体”耕地保护、生态国土建设、资源节约集约利用、区域协同及城乡融合发展等目标，市级国土空间总体规划应将生态保护红线规模、永久基本农田保护面积、城镇开发边界范围面积、城乡建设用地规模等主要约束性指标分解下达至各县区，县国土空间规划将上述指标分解下达至各乡镇。国土空间规划还应提出应当编制的各类专项规划，以及空间规划对详细规划、专项规划的分解落实要求，落实规划实施传导机制。

国土空间规划约束性指标主要包括生态保护红线规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积、城乡建设用地规模、城镇开发边界规模、城镇集中区规模、国土开发强度、人均农村居民点、人均城镇建设用地、道路网密度等，编制各级国土空间规划时必须逐级分级下达并落实空间布局，不允许突破。

（九）制订规划实施保障措施。深化规划体制机制研究，制定规划实施的保障措施，从健全国土空间用途管制、落实规划实施责任、完善规划实施激励与约束机制、建立开放共享的国土空间基础信息平台等方面加强规划实施激励手段，促进规划科学编制和高效实施。

六、规划范围和期限

规划范围包括北海市市域范围内的陆域和海域。规划期限为2020年至2035年，中期目标为2025年，远景展望至2050年。

七、市级规划成果

（一）专题研究报告。

1.北海市现行空间规划实施评估。

2.北海市资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价研究。

3.北海市生态保护红线和永久基本农田保护研究。

4.城镇开发边界划定研究。

5.北海市全域国土综合整治与生态修复研究。

6.北海市村庄布局研究。

7.北海市区域协同与战略定位研究。

8.北海市人口预测和城乡人地协调关系研究。

9.北海市城镇体系研究。

10.北海市产业发展研究（含工业、旅游等）。

11.北海市城乡存量用地挖潜研究。

12.北海市综合交通专题研究。

13.北海市总体城市设计和城市风貌专题研究。

14.北海市公共服务设施布局专题研究。

15.北海市市政基础设施专题研究。

16.北海市历史文化保护专题研究。

17.北海海洋功能区划与陆海统筹发展专题研究。

18.北海市地下空间开发利用专题研究。

（二）市级规划成果。

1.《北海市国土空间总体规划（2020-2035年）》文本成果。

2.《北海市国土空间总体规划（2020-2035年）》规划图件。

3.北海市国土空间总体规划（2020-2035年）编制说明。

4.北海市国土空间总体规划（2020-2035年）数据库。

（三）北海市国土空间信息平台建设。

（四）北海市国土空间总体规划监测评估预警管理系统建设。

八、时间安排

根据自然资源部的工作部署和安排，2019年全面部署开展国土空间规划编制，2020年前基本编制完成各级国土空间规划编制和数据库建设工作，并开展国土空间规划监督评估预警管理信息平台建设，有序开展专项规划和详细规划的编制工作。北海市空间规划编制推进进度如下：

（一）启动阶段（2019年6月）。按照自然资源部和自治区自然资源厅工作部署，成立市空间规划编制工作领导小组和办公室，制定工作方案，召开全市部署动员会议。

（二）项目招标及前期调研和收集资料阶段（2019年6-8月）。落实工作经费，启动项目招标，明确规划编制组，编制设计任务书，开展前期调研，收集相关资料。

（三）专题研究阶段（2019年6月-12月）。7月底之前完成北海市现行空间规划实施评估、北海市资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价、北海市生态保护红线和永久基本农田保护研究等3个专题研究；9月底之前完成北海市城镇开发边界划定研究、北海市村庄布局研究、北海市全域国土综合整治与生态修复研究等3个专题研究；12月10日之前完成其余专题研究。

（四）规划编制阶段（2020年1月-2020年10月）。以第三次国土资源调查成果为基础，在同步完善专题研究成果的基础上，根据区域发展目标定位、城镇与产业发展、综合交通发展等用地需求，综合耕地保护、生态保护、城乡融合等因素，科学划定生态红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界和海洋保护利用控制线，明确城镇、农业、生态等各类空间，确定北海市和市区各乡镇规划控制指标和用地布局，提出中心城区功能分区和管控要求，编制形成市级规划成果征求意见稿。

（五）规划成果论证审查和规划成果报批阶段（2020年11-2020年12月）。充分征求社会公众、各领域专家和有关部门意见，组织听证、论证和专家审查；根据收集反馈的意见以及自治区下达的主要规划控制指标，对市级规划成果进行修改完善，形成报批稿。同步完成北海市国土空间总体规划信息平台建设以及规划数据库建设成果。

（六）数据库建设阶段（2021年1-2月）。将空间规划成果按法定程序上报审批。

（七）县、乡级规划和村庄规划编制阶段（2020年底前）。完成县级国土空间总体规划编制，结合实际适时组织开展乡镇国土空间总体规划，有开发建设和保护修复需求的村要做到村庄规划应编尽编。

九、保障措施

（一）加强组织领导。

为加强规划编制工作统一领导，成立北海市国土空间总体规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）。领导小组成员名单如下：

组长：蔡锦军市长

副组长：李克纯副市长

成员：陈杰英市委副秘书长、市委政研室主任

严廷宇市人民政府副秘书长、办公室副主任

韦韩克市政府发展研究中心主任

蒋同根市发展改革委主任

叶宗沛市教育局局长

李光劭市工业和信息化局局长

徐坚市公安局副局长

李海文市财政局局长

覃勇市人力资源社会保障局局长

黄飞波市自然资源局局长

宋毅市生态环境局局长

陈敬恩市住房城乡建设局局长

林明豪市交通运输局局长

陈学军市水利局局长

冯群声市农业农村局局长

鲁性东市旅游文体局局长

陈劲市卫生健康委主任

苏矿峰市海洋局局长

莫永超市市政管理局局长

董林军市统计局局长

韦宏北海工业园区管委会主任

刘忠广北海高新区管委会主任

黄兴焕北海综合保税区管委会主任

叶海源北海海洋产业科技园区管委会主任

吴智祥北海铁山东港产业园管委会常务副主任林德光涠洲岛旅游区管委会工委书记、主任

李安洪合浦县县长

裴相春海城区区长

梁田银海区区长

龙起云铁山港区区长、铁山港(临海)工业区管委会

主任

领导小组负责国土空间规划编制工作的总体部署、工作指导、统筹协调、督促落实，负责对空间规划编制工作中的重大事项进行审议，研究解决工作中的重大问题。

领导小组下设办公室在市自然资源局，办公室主任由黄飞波同志兼任。负责具体组织编制北海市国土空间总体规划，对空间规划的工作方案、技术方案、规划成果等进行审定。

办公室内设专家咨询组、规划编制组、平台建设组、资金保障组等4个小组，具体职能如下：

1.专家咨询组。为确保工作高水平开展，进一步创新规划编制思路、完善规划体系和功能，科学合理确定新时代规划目标任务，将邀请国家、自治区及北海市相关领域专家组成专家咨询组。负责对编制工作中的技术问题进行咨询、研讨和指导；对规划编制方法、技术线路、指标体系、目标任务、实施机制等提出建设性意见；结合广西和北海市实际，对规划各个阶段成果进行审查、论证，确保规划成果质量。专家的组成结构如下：

国家层面的专家由国家有关部委、土地规划、城市规划、空间规划等领域的专家学者组成。

自治区层面的专家由自治区有关厅（局）、广西国土规划及土地规划、城市规划、空间规划、行业规划等相关专家组成。

北海市层面的专家由市委政研室、市政府发展研究中心及各部门关于土地规划、城市规划、空间规划、人口、产业、环境保护等领域的专家组成。

牵头单位：市自然资源局（组长：黄飞波副组长：罗皞市自然资源局总规划师）

成员单位及工作职责：市发展改革委、工业和信息化局、生态环境局、住房城乡建设局、交通运输局、水利局、农业农村局、旅游文体局等相关单位。各成员单位负责推荐相应领域的专家，并在专家咨询期间结合所在专业和部门工作职责，对规划编制提出建议。

2.规划指导组。成立北海市国土空间总体规划指导组，规划指导组由具有规划编制资质，技术力量雄厚、规划编制经验丰富的技术团队及各有关部门组成。负责开展前期调研、资料提供、收集、整理、现行规划评估、专题研究、规划文本编制、规划实施机制建设、数据库建设等各项工作，确保空间规划编制的顺利推进。

牵头单位：市自然资源局（组长：黄飞波副组长：罗皞）

成员单位及工作职责：市发展改革委、教育局、科技局、工业和信息化局、公安局、财政局、生态环境局、住房城乡建设局、交通运输局、水利局、农业农村局、商务局、旅游文体局、卫生健康委、应急局、人防海防办、海洋局、市政管理局、统计局，各县区政府及园区管委会等相关单位。各成员单位负责提供规划编制所需资料，并结合部门职责安排专人对接空间规划编制工作。具体职责如下：

市发展改革委（市大数据发展局）：负责提供全市国民经济和社会发展规划、全域空间规划编制成果，重点项目、区域、经济发展定位、大数据等资料，参与空间规划编制、信息平台建设及成果论证工作。

市教育局：负责提供高等院校、中等到专业学校、中学、小学、学前教育布置标准、布局、历年在校学生等资料和已有教育专项规划等成果。参与空间规划中教育相关内容的编制工作。

市科技局：根据本部门职能提出对空间规划的要求和建议，负责对涉及本部门职责内容进行把关。

市工业和信息化局：负责全市开发区（园区）发展用地预测、提供工业发展规划和技改重点项目、手机信令等相关资料，提出产业和工业园区优化、调整提升方案。

市公安局：负责提供汇总各县区常住人口、进城落户人口数据，与公共安全相关的专项规划等相关基础数据及预测结果。参与空间规划编制工作。

市财政局：负责落实规划编制各项工作经费。

市自然资源局：作为组织牵头部门，成立领导小组办公室，负责起草工作方案，制订技术路线，组织协调和推进空间规划编制工作。对规划编制涉及的主要问题，进度安排等进行研究和决策，承担工作领导小组办公室日常工作。

市生态环境局：负责提供全市水环境功能区划、生态功能区划、生态保护红线划定、污染防治、水源地保护区、自然保护区等规划和数据资料，提出各阶段生态保护目标，参与生态红线评估和调整方案、生态保护格局构建等研究，参与空间规划成果论证工作。

市住房城乡建设局：负责提供城市建设重点项目计划、保障房建设规划等规划和数据，参与空间规划编制及成果论证工作。

市农业农村局：负责提供全市粮食经济作物生产用地和农业结构调整用地预测等资料，参与基本农田划定、农业发展类型及空间布局研究，参与空间规划成果论证工作。

市商务局：负责提供全市经济合作发展规划、大宗产品批发市场规划、城市商业网点、商贸物流、各类经济园区布局等相关资料，提出对市空间规划的要求和建议，负责对涉及本部门职责内容进行把关。

市交通运输局：负责全市公路规划用地预测，提供项目用地需求资料，负责交通项目用地的协调论证工作。

市水利局：负责全市水利设施发展规划用地预测，提供水利设施用地需求资料以及水功能区划、水土流失治理规划等资料，参与水利基础设施布局和规划以及用地测算研究工作。

市旅游文体局：负责提供旅游发展、景区分布等规划和数据，负责全市重点文物保护用地规划，体育发展规划提供用地需求资料，参与历史文化保护格局和旅游发展格局、历史文化遗产研究，参与空间规划旅游、文化、体育等相关内容编制工作。

市卫生健康委：负责提供全市人口数据、人口发展规划、医疗、卫生、防疫、康复、急救设施等项目布置和规划布局资料。参与空间规划编制工作。

市应急局：提供市重大危险源分布位置、基本危险物质详细信息、变动情况、近10年重大安全生产事故统计、各类安全风险评估、安全生产事故应急预案等相关材料。参与空间规划中应急抢险等内容的编制工作。

市海洋局：负责提供海洋功能区划、海洋海岛海岸保护利用规划以及海域使用方面相关资料，参与空间规划编制工作。

市人防海防办：提供人防相关资料、提出对市空间规划的要求和建议，负责对涉及本部门职责内容进行把关。

市市政管理局：提供市政管网、市政公用设施、公园绿地等现状及发展规划等相关情况。

市统计局：负责提供人口和经济社会发展等指标数据及其他相关材料，提出我市空间规划编要求和建议，负责对涉及本部门职责内容进行把关。

各县区政府及园区管委会：负责提供各辖区发展思路、发展方向、重点产业布局及各类专项规划，对接各类规划指标分解下达工作。

3.平台建设组。按照“同步开展、同步实施”的思路，成立国土空间规划平台建设组，由经验丰富的技术团队及各有关部门组成。以国土“一张图”为基础，利用信息化、数字化手段，同步启动国土空间规划数据库和系统建设工作，将规划相关基础数据、相关规划信息、规划成果数据同步集成到数据库，实现数据平台辅助规划编制，规划编制完善数据平台的互为支撑的作用。

牵头单位：市自然资源局（组长：包盛中市自然资源局副局长、市规划局局长，副组长：唐凤珍市自然资源局副局长）

成员单位：市发展改革委、工业和信息化局、住房城乡建设局、生态环境局、水利局、农业农村局、行政审批局。

4.资金保障组。将空间规划编制工作经费纳入北海市本级财政预算，并严格按照有关规定使用，保障项目顺利进行。

牵头单位：市财政局（组长：陈润龙市财政局副局长，副组长：欧发华市自然资源局副局长、林业局局长）

成员单位：市自然资源局

（二）强化技术支撑。通过公开招标，遴选优秀的技术团队参与规划编制。建立专家咨询机制，在自然资源部和自治区自然资源厅的指导下，聘请国家级规划编制机构、自治区及北海市相关领域权威专家、高校等作为此次规划编制的专家团队，对编制工作中的技术问题进行咨询、指导。

（三）经费保障。空间规划编制工作经费由市自然资源局另行申请列入市本级财政年度预算统筹解决，并严格按照有关规定使用，确保项目顺利进行。

（四）全程公众参与。坚持“开门编规划”，使规划编制的过程成为广纳民意、集中民智、凝聚民心的过程。通过各种媒介加大规划编制宣传力度，主动开展规划编制工作解读，普及规划理念方法，提高公众对规划的认知。规划方案形成后多征求意见、多方案比选，倡导公众积极参与，为规划编制建言献策。规划批复后要及时公开，推进形成共谋、共用、共享的规划实施方式。

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