张溱：德国汉堡港口新城开发，城市更新中的规划创新

本文来自：上海城市规划 杂志

作者：张溱，AOD Architekten GmbH；金山，上海市城市规划设计研究院。详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《城市更新中的规划创新——汉堡港口新城规划编制与项目建设的衔接与互动》

建造规划是德国城市规划体系的核心要素，对城市空间生成、建设和管理具有很强的调控能力，在当代德国城市建设和管理实践中起着关键作用。在汉堡港口新城的规划和建设中，从对建造规划与项目实施建设的衔接与互动关系的研究，得到对我国特大城市以规划工具有效引导、管控城市更新的启示意义。

1 汉堡港口新城开发历程

汉堡港口新城是欧洲规模最大的城市更新项目之一。开发过程中，地方政府通过规划和土地开发程序来保障城市开发的结果符合最初愿景。

汉堡港口新城城市设计总图，2000年版

项目由汉堡港口新城有限公司负责开发，该公司隶属汉堡地方政府，负责管理“城市和港口政府专用基金”，其中包括港口新城区内由政府划拨的地产。

根据当前预计，港口新城覆盖面积约为157 公顷，至2025年时提供1.2万人居住的住宅空间，提供4.5万个工作岗位；具备10.5 公里的亲水开放岸线及公共空间。新建建筑面积约232万平方米，提倡高密度混合功能开发，主要功能包括办公、居住、商业、教育、文化、休闲和酒店等，地块容积率在3.7至5.6之间。2015年时，新城预计总投资额达到109亿欧元，其中社会私有资本投资占85亿欧元，政府投资约24亿欧元，政府投资中的15亿欧元来自可开发地块销售。

汉堡港口新城分区图，2010年版

2 汉堡港口新城建造规划的实践与创新

2.1 渐进式规划编制与开发项目紧密衔接

汉堡港口新城并非整体编制整个地区的建造规划，而是在开发过程中，结合开发分期和具体项目分批编制，并在整体上呈现从西往东、从北往南覆盖的格局。目前港口新城在编以及编制完成的规划包括1-15号建造规划，这些规划的面积一般只有数公顷至十几公顷，以“补丁”的形式对城市设计总图进行渐进式覆盖。

汉堡港口新城1-11号建造规划覆盖图

 2.2 利用“规划交接期”促进规划和建设需求紧密对接

通过设置“规划交接期”，使规划与实际建设项目有足够时间进行对接，形成令双方（开发者和城市）都满意的最优开发方案。

当一个开发者被选中并通过土地管理委员会的批准，不意味着直接取得该地块，而是获得该地块的排他性期权和规划权及义务，并进入一个交接期。在这个交接期中，开发者必须和城市一起进行整个过程：从组织地块设计方案竞标、方案讨论、编制建造规划到最终取得建筑许可。

 

“规划交接期”开发流程简化图

在“规划交接期”，开发者协助城市组织概念方案设计竞标，概念方案设计的结果是编制建造规划的基础。开发者需要和新城公司组建的专家团队及各意见方密切合作，达成的开发规划方案满足各方利益，以产生最优价值。

“规划交接期”结束后，建造规划提交州议会和市议会成员组成的城市开发委员会讨论通过，开发者提交建筑设计方案，城市开发和环境保护部门依据建造规划颁发建筑许可证后开发者正式获得土地，项目建设才正式启动。

交接期的时间约在两年以内，由于取得许可前不进行土地交易，此时期地方政府始终可以保持有效的规划控制，以保障开发质量、土地使用方案、时间表的严格执行。开发商仅在取得建筑许可证之后才须支付土地购买款项，在交接期中有充足时间可以优化产品、进行融资和招商工作。通过这种方式促进合作、减少开发利益相关方的矛盾、保证开发的可靠性，由此大大降低地方政府和开发者的成本和风险。

汉堡港口新城开发现状图，2015年版

汉堡港口新城建设情况鸟瞰图

2.3 以建造规划为工具的精细化形态管控

符合总体城市设计设想的建筑设计方案，是“规划交接期”的核心成果。建造规划将设计成果中与城市公共利益密切相关的部分，转译成为一系列细致的管控要素，通过规划本身的法定化，获得管控效力，确保方案得以贯彻实施。在这个过程中，建造规划体现出对建筑形态和空间环境有力的管控能力。

汉堡港口新城3号建造规划图则

汉堡港口新城3号建造规划覆盖范围鸟瞰图

3 对上海城市更新背景下控详规划工作的思考启示

3.1 渐进式规划结合城市开发建设进程

当前控制性详细规划，强调对规划区域的有效覆盖，前置于具体开发项目，缺乏详细的开发计划支撑，规划指标脱离实际开发主体需求，又由于管控较为刚性，在后续开发进程中自发或被迫地进行反复调整，流程又较为复杂，对设计资源、时间和经济都是一种损失。

港口新城建造规划强调实用属性，成果注重与实际建设接轨，因而具有务实而渐进的特质。建造规划不要求对规划目标区域进行完全覆盖，而是结合开发实际需求，采用“打补丁”的方式循序渐进进行编制。一份建造规划往往只包括一个到数个街区，并锁定开发主体，针对具体项目及其要求而有的放矢。

结合国情，可以考虑对控制性详细规划进行渐进式分层编制。作为第一层次，控详规划针对整单元形成框架性规划，明确地区发展基本框架，形成不可突破的原则、指标和事项，如交通系统、市政和公共设施、开发强度适用等；作为第二层次，则根据实际开发需求，结合开发主体和土地开发进程，编制更为详细的控详规划局部深化，确定开发容量、业态配比和空间管控等具体指标和规定；以此对开发区域进行有层次的、渐进式的覆盖。

3.2 “规划交接期”协调和土地出让制度创新

实现“规划交接期”协调和渐进式控规编制，需要对现行土地出让制度进行优化。中国土地出让采用招拍挂制度，控规作为前置条件，无法在前期锁定开发主体。从城市建设实际需求出发，建议形成“预出让”制度，增加锁定开发主体和土地正式出让两个环节之间的时间，使规划交接协调成为可能，在开发主体进行建设方案深化的同时展开控详规划局部深化编制，增加地方政府的开发控制力和可实施性，同时降低开发主体的开发成本。

上海市进入城市更新时期后，大多数更新项目在进行更新规划时，已存在权属主体。通过权属主体可进一步明确开发主体，从而进行规划交接协调，进行规划编制。在这种情况下，应对协调过程的运作加以明确和规范。

3.3 依托控详规划进行精细化城市设计管控

传统控规侧重于平面规划及技术指标，缺少对三维空间的关注。为此，上海自2011年开始创新性地引入控详规划附加图则，大大扩充控规管控范围，为城市设计提供了具权威性和约束力的管控路径和工具。对于局部深化层面的控详规划，由于开发主体的介入和开发计划的明确，使更为精细化的设计管控成为可能。结合这种情况，可通过附加图则对功能业态、建筑形态等内容进行更为精细化的建设管控。

建造规划的编制者往往就是建筑师，与之相比，控详规划的编制者一般不具备建筑师背景，规划师提出的要求与建筑师对具体地块的理解、地块的内在开发要求，以及现行规范之间存在错位，造成附加图则和建筑设计之间的矛盾，影响了附加图则的合理性和严肃性。在编制控详规划附加图则的过程中，应考虑设立相应程序，对接建管，以及引入专业建筑师，进行图则的校核、审查、勘误等工作，加强与建设项目的衔接，维护法定图则的权威性。

详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《城市更新中的规划创新——汉堡港口新城规划编制与项目建设的衔接与互动》，作者：张溱，AOD Architekten GmbH；金山，上海市城市规划设计研究院。