陆铭：政府，城市人口规模，城市发展规律

本文关键词推荐标签

中国上海城市推荐城镇化规划城市化国家新加坡空间美国服务文章交通住房人口会议国际目标英国产业基础设施数据管理研究公共服务汽车政策活动办公行政

🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

文 | 陆铭

很多经济发展的事，时间短，看不明白，而换个历史的长镜头看，趋势就清清楚楚。

去年12月召开的中央城市工作会议指出，要尊重城市发展的规律。十八届三中全会强调，要让市场机制对资源配置起决定性作用，这里的资源当然也包括人口这个最重要的经济资源。

在调控城市规模的进程中，政府的作用应该是在没有价格机制的时候去建立价格机制，而在无法运用价格机制的领域，用行政手段来弥补市场的缺陷。在政策上，应该防止政府忽视市场机制建设，而用行政力量取代市场功能。

这个城市发展规律由五个构件共同组成：
其一，需求。城市规模本质上是个企业和居民的选址问题，是经济主体权衡利弊的结果。企业选址追求的是利润最大化，个人选址反映的是对美好生活的向往。人口会向具备更高的收入、更好的就业和综合生活质量的地方迁移。

其二，约束。企业和个人的决策面临资源与环境容量的约束。

其三，价格。通过市场价格的调节，城市规模必然小于容量约束，而不会突破约束。

其四，供给。虽然在短期内资源环境的总量是给定的，但是在长期，资源和环境的总量可以通过经济增长以及技术和管理手段来增加。在国际上没有人为设定城市承载能力的先例。

其五，政策。价格机制并不是万能的，当市场出现无法通过价格机制来解决的外部性问题时，就需要政府介入。政府职能是减少负外部性，增加正外部性。

上述城市发展规律体现了市场在配置资源过程中的决定性力量，同时政府可以更好地发挥作用。

政府发挥的作用体现在以下三方面：
第一，通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给。比如说，上海市通过建设青草沙水库来增加生活用水供给能力，通过西电东输和西气东输来增加能源供给。

同时，应对资源使用者征收与投资相适应的费用，比如说，将建水库和输电的成本体现在水价和电价上，这时，才可以让使用者更有效地利用资源。如果政府想在效率基础上增加平等的目标，那么，可以对低收入者进行补贴，比如说实施阶梯形的水价和电价。

第二，政府可以在出现环境污染和交通拥堵等负外部性问题时，通过政策来减少负外部性，比如征收排污费和车牌税。同时，在存在知识外溢这样的正外部性的领域，通过政策来增加正外部性，比如举办公益性的文化活动。

第三，当且仅当价格机制失效时，才需要政府干预。比如说，一个城市里的公园到底有多大价值，这是很难有市场评价的。再比如说，在涉及跨越世代的长远目标时，对未来的需求，当代人很难准确估计。在这些情况下，行政手段仍然是价格机制的补充，比如在土地规划中适当“留白”。

如果不充分认识到城市发展的客观规律，不重视市场机制的决定性作用，那就会给实际工作带来巨大的困惑，甚至出现事与愿违、事倍功半的结果。

在规划城市未来人口和空间的时候，如果住房、基础设施和公共服务的增长跟不上人口的实际增长，那么，在市场的作用下，将出现价格调节供求的结果。

比如，在住房市场上，如果住房供应不足，房价上行压力将始终存在。而在基础设施和公共服务方面，由于缺乏价格机制的调节作用，那么，在出现短缺的时候，就可能不得不用行政手段来强制平衡，这往往会引发民众不满。

过去曾反复出现政府规划的城市人口规模被早早突破的情形。当政府依据规划的人口来投资和建设基础设施和公共服务时，若事后出现“城市病”，这在本质上是因为供给不足，而不是需求过多。

如果对城市人口规模采取行政性的管制政策，必然出现对常住人口的差别化对待政策，尤其是在公共服务方面，而这又与公共服务覆盖常住人口的改革趋势相违背。

公共服务的作用原本是要缩小人们因收入差距而形成的福利差距，但如果将公共服务与户籍挂钩，而户籍门槛又与技能挂钩，那么，公共服务的覆盖对象并不是城市中最低收入群体，其作用反而是在扩大常住人口的实际福利差距。同时，对低技能者设定更高的落户门槛，必然导致这部分劳动力的供给不足或劳动成本上升。

回顾人类历史，城市人口规模是在城市发展规律之下决定的。
曾几何时，在汽车普及并且市中心社会环境急剧恶化的背景下，美国最大的几个城市人口出现过下降。但是，美国的城市定义与中国不同，美国的大城市仅是连成片的大都市区的核心部分，人们离开大城市，并不一定离开了大城市所在的大都市区。

即使以特大城市本身来看，其人口下降的趋势也早就终结了，美国最大的几个城市的人口大多已经超过1970年代。唯一的例外是底特律，这个汽车城的人口持续减少，是因为汽车产业大量迁出美国，而底特律又没有发展起替代的产业。

再来看日本，东京都也曾在1990年代中期出现过几年人口下降的趋势，但只是昙花一现。人口的下降伴随着经济的下滑和东京国际竞争力的下降，后来，人口疏散政策很快就被放弃，东京的人口重新开始恢复性的增长，即使全日本的人口已经出现负增长。

不只是美国和日本，在法国、英国、加拿大……，在世界上的每一个值得研究的市场经济国家，每一个国家的特大城市（尤其是其最大的城市），以及新加坡和中国香港这样的城市型经济体，人口都无一例外地在持续增长。

中国的城市化进程还要走二三十年，还有几亿人要进城。等到中国基本完成城市化的进程，如果你有幸见证“全球文明城市”的荣光，到那时，再来回顾今天的数据，你会发现，你担忧的事只不过是人类历史长河中毫不起眼的浪花一朵。