中国新型城镇化报告:建言推进高效、包容、可持续的城镇化

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如何开拓新型城镇化之路,是中国当前和今后面临的新挑战。为此,国务院发展研究中心和世界银行围绕这一主题联合开展了一项大型研究。这项有100余位专家学者参与的研究从2012年初冬开始,到2014年初春竣工,历时一年多,研究成果包括题为《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》的总报告和与之相关的七个专题报告,共50余万字。

该项研究全面系统地阐述和分析了中国城镇化取得的成就和面临的挑战,对城镇化进程中迫切需要实施的改革提出了具有可操作性的政策建议,建言中国要推进高效、包容、可持续的城镇化,同时描述了改革情境下2030年的中国城镇化格局。

今年3月25日,以该项研究报告为主题的国际研讨会在北京召开,与会者对报告给予了高度评价。研讨会后,课题组还将根据与会部门和专家的意见进一步完善报告。4月11日,亦即世行春季年会在华盛顿召开期间,将举办这项研究成果的正式发布会。

《中国经济报告》杂志兹将该总报告摘要刊出,以飨读者。

国务院发展研究中心与世界银行联合完成《中国新型城镇化报告》

中国:推进高效、包容、可持续的新型城镇化

国务院发展研究中心和世界银行联合课题组

课题总负责人:李伟、 Sri Mulyani Indrawati

课题执行负责人:刘世锦、韩俊、Klaus Rohland、Bert Hofman

 

由于推行新的城镇化模式,中国的城市将面貌一新。中国将继续快速的城镇化,在改革的情景下,城镇化率到2030年将接近70%,使中国的城镇化率与基于其收入水平作出的预期相一致。

在改革的情景下,到2030年中国的城市面貌将更加多样化,原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的,而且会反映出各个城市的比较优势。在中国最发达的城市,服务业(而非工业)将在经济增长中发挥更大的作用,这是因为城市是更加成熟、附加值更高的服务业发展沃土。城市群中北京、上海、广州等大城市近年来增长迅速,成为通往国际市场的门户,而且这种趋势还可能通过改革进一步增强。这些聚集效应将带来城市的多样性,鼓励人们在大学和商业区中相互学习,并把人们同世界其他地区连接起来。

中国有能力实现更有效、包容和可持续的城镇化。本研究进行的模拟分析表明,城镇化总成本占GDP的比重会逐步下降。在2013-2030年间,所有城市公共服务、基础设施和保障性住房的年均成本约占GDP的6.1%。由于农业转移人口的融入和政府大规模的保障性住房计划,初期(2013-2017年)城镇化成本一度会达到占GDP7.3%的峰值。根据过去的经验,近四分之三的成本由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付。根据模型的模拟分析,政府能够承担得起这些成本,这是因为来自不动产税的额外收入以及其他收入来源总体上足以覆盖这些成本,而且不增加政府债务占GDP的比重。这些模拟分析假设,给农业转移人口按城市标准提供基础设施和社会服务的成本是新增的,也就是说,农业转移人口所在农村地区的同类支出占GDP的比重不会下降。

在改革的情景下,城市密度更高,对基础设施投资需求更少,尤其是在道路方面。对城市的住宅和现有城市土地增值征收不动产税,及对存量土地的资产经营,完全可以弥补土地用途转换减少的收入。对财政体制进行重大改革,改变地方政府的激励机制,调整地方税收基础和政府间财政体制,规范地方政府举债行为。改革情景假设,在土地政策和地方政府举债方面进行改革,并保留一部分土地收入和地方举债。如果完全没有土地收入和地方举债,那么财政空间不足以覆盖城镇化的支出。

改革农村土地征收制度

用于公共设施建设和社会事业的土地仍然需要通过征收渠道获取,但必须对其进行限制,以确保这类土地占地规模比过去明显降低,并明确以这类名义征收的土地不得用于经营性使用。还应进行配套改革,对地方政府的政绩考核激励机制进行调整,干部政绩不与经济增长挂钩。同时对政府征收土地的经济激励予以制约,比如规定土地转用后的出让收入不得用于当期投资,那么就能降低现任市长进行过量土地征收与转让的激励。

增加对农村土地转为商业用途的补偿。将农村土地转为商业(非公共利益)用途,相关补偿应当与该土地的商业价值相符,并应从中扣除地方政府为将该土地用于非农业用途要支付的成本。在现行制度下,补偿金额上限为土地平均年农业产值的30倍,这一最高补偿上限通常也不足以维持失地农民生计。因此,农村土地征收制度改革应遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的原则(和已在部分省份实行的规则)。

法律中应体现保护农民在土地征收过程中的诉讼权利。中国的诉讼法对与农村土地征收相关的规定不完善。中央有关提高农民诉讼权利的政策和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,为制定与诉讼权利相关条款提供了指导,应当写入法律的诉讼权利包括知情权、参与权、申诉权。明确规定在土地征收中举行听证会,有助于增加交易的透明度和减少权力滥用的可能性。

与征收年度不动产税的改革建议相呼应,可以考虑对进入城市土地市场的集体建设用地征收资本收益税,从而保证当此类土地作为商业用途进入城市土地市场时,地方政府可以从中获取一部分收入。对新增建设用地征收不动产税的工作应逐步进行,并应根据土地登记、评估和记录入档在内的税务管理体制改革与发展情况而定。

发展农村建设用地市场

目前土地用途转换主要由地方政府主导,需要建立健全土地转换方式。更为市场化的土地转换有许多优点,最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。在政府严格的规划和用途管制下,这种方法可以避免出现不必要的土地转用,因为只有当开发商认为转用是一项有利可图的事业,农村集体也认为交易可使他们获益时,土地转用才会发生,而且土地购买和开发的时间和价格都视市场情况而定。此外,社会的紧张关系以及被征地农民与当地政府的冲突也将会大大减少,原因在于政府不是交易的当事人,价格由市场制定。市场价格也很可能会高于政府主导土地转用时通常提供的补偿水平。

在符合规划和用途管制前提下,应允许农民集体将土地用于非农业工商业活动。然而,在现行法律下,集体建设用地不得出租给非集体单位用于商业或工业开发。此外,农村宅基地权利也受到一些限制,农民只有占有权和使用权,没有收益权,而且具有很强的集体成员身份性。为了保证今后城镇化的用地空间,促进城市与农村一体化发展,以及逐步将现行的政府主导的土地征收和转用制度,转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度,城乡土地市场的发展和深化以及城乡建设用地市场一体化是至关重要的。现实中,大量集体建设用地已在“法外”进入城市土地市场,特别是在中国东部沿海地区和大城市。人们越来越认识到,应允许农村集体建设用地直接进入城市土地市场。包括广东、重庆、成都、安徽、浙江、江苏在内的许多省市都在试行新的措施,允许租赁、流转和抵押集体建设用地。然而,由于现行法律禁止,集体建设用地不能正式地进入城市土地市场,相关措施还停留在试点层面。在总结各地试点工作的基础上,中国可以考虑修订《土地管理法》和《物权法》,明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利。在此基础上,制定集体建设用地进入城市土地市场的实施条例,明确规定可被纳入城市建设用地市场的农村土地类型、进入方式、利益分配机制。对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理,纳入城市总体规划并依法进行管理。

强化并明确宅基地的相关权利。农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别。现有法律规定,宅基地只有集体组织成员才能获得,实行一户一宅,且农村宅基地的转让和租赁没有获得准许。但在现实中,农民宅基地在许多地区一直大量在租赁和转让。因此,宅基地制度的改革面临的抉择是,如何使法律和现实更好地契合。完善农村宅基地产权制度对于促进城乡生产要素流动以及实现城乡建设用地市场统一十分重要。

法律赋予农民宅基地用益物权,但对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”,没有“收益权”,改革应考虑将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步,即延伸到包括收益权。同时,鉴于人口城镇化加快、尤其是农民市民化后,宅基地的成员身份性和不可交易性不利于土地有效利用和农民无法实现宅基地财产价值,建议选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点,探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界,基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权。当然在这类试点中土地使用管制必须加强。另外,由于农民住房和宅基地的抵押、担保和转让是实现农民宅基地财产权的重要内容,建议选择若干地区试点,探索农民住房和宅基地使用权抵押、担保、转让。待条件成熟,适时推进宅基地抵押、担保和转让。这一做法也有利于农民住房财产权与城市住宅产权相一致,目前这两者权利的不平等,是造成城乡居民收入鸿沟的重要原因。

城市周边区域土地制度的创新

将城中村整合到正式的城市发展进程中,将会增加可用于城市发展的土地供应。整合还将提供改善低收入家庭居住条件的机遇;由于能够以更充分的土地权利来参与城市发展,此类整合还将使城市周边地区的集体组织和农村居民从城镇化过程中获得经济上的好处。如上所述,必须对《土地管理法》和其他法律进行修订,同时应颁布实施办法对城中村改造进行指导,使城市周边地区的农村集体组织能够合法利用集体建设用地,或将其与开发商入股、联营,以便在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。通过合理功能分区,在保留集体建设用地所有权情况下,地方政府可为上述区域集体土地建保障性住房提供奖励,同时也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆迁成本。

完善城市土地的使用

用一种更加动态性的城市规划体系代替当前这种基于各种标准的城市规划体系,对于中国而言将是十分有益的。这将有助于推动土地的高效利用,改善规划与融资之间的协调。根据国际上成功的经验,这一规划体系将综合以下各方面:战略和长期的经济规划;部门规划与融资的协调;考虑开发活动对交通、环境、公共服务等关键城市系统的影响;增强公共和私人参与;绩效监测。

城市的土地使用应该更加以市场为基础。目前在供地中偏向于工业用地以及为吸引工业投资而给予工业用地补贴的做法,使中国的结构调整难度加大,对服务业发展造成障碍,导致住房价格居高不下。此外,以公益目的划拨给各单位的土地占据了大量城市区域、且利用率低下。政府可制定措施允许此类土地的一部分进入市场,并明确土地转换用途以后的增值收益分配比例。对需求敏感的城市土地进行功能分区,以及通过拍卖来配置土地使用权,将使很多城市的工业用地量下降,并增加商业和住房用地。随着土地市场化配置后带来的价格上升,土地密集型工业企业将向二线城市和农村地区转移,重新开发的工业用地可以分区作为混合用途。随着工业用地的第一个40年租约到期,各地方政府有机会回收利用率低下的工业用地。经过重新分区和整理后,可对这些土地进行竞争性拍卖,既可以保证产业升级企业的用地需求,又可以将工业用途调整为住宅和服务业用途。

城市土地市场改革还应包括提高土地二级市场交易的透明度。在城市地区,政府垄断了土地一级市场,而后续交易的市场(即二级市场)发展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏监测土地二级市场交易的手段,且当土地转用于更高价值的用途时,政府往往无法从相关土地交易中取得收益或获取价值。应规定所有二级市场上交易和再开发的城市土地都应在当地土地行政主管部门进行登记。更加完善的登记制度可使地方政府从交易中收取费用,并从城市土地升值中获益。

灵活的城市分区有助于鼓励更高效的城市开发,降低将农地转为城市用地的需要。容积率是衡量建筑密度的一个指标,最好以单个建筑地块来衡量,而不是在大型街区的层面衡量;可以制订更简洁的审批程序,以便现有地块可以根据市场需求和开发重点来提高密度,提高现有建成区密度的激励,减少城市边缘的开发。还可以改革规划体系,允许开发商将大型街区加以分割,向第三方出售单个地块,而对每个地块都有具体的容积率和分区规定。一旦土地价格上涨,这类改革就会推动土地交易的大量出现,对提高现有城区的建筑密度非常有效。

新的土地开发中应当鼓励较小地块的开发和混合用途开发。中国的城市应从大型街区模式转向小地块模式,同时改善小地块的连通性。发达国家的街区通常不超过150米x150米,而且有多个地块,相比而言中国城市的街区往往要大出几倍。缩小街区的规模有助于建立更有活力的城市土地市场,有利于小型开发商参与竞争。小地块对促进社区融合、发挥集聚经济效应、推动内填式开发也至关重要。

优化土地利用和提高密度需要在建筑物、社区和大都市区几个层面进行。在建筑物和街区层面,采用传统的中等高度(5-7层楼)、边长100米的街区模式,能够最大限度地提高密度,其毛容积率(包括基础设施在内)是那种“公园里一座摩天楼”、边长400米的超大街区的3倍。在社区层面,可以通过密集的街道来贯穿城市社区,同时建有密布的公园和便利设施,以此满足高密度人口的需要。在大都市区层面,规划人员需要找出哪些地方可以通过填入式开发使城市更紧凑,降低城市区域的碎片化。规划人员还可以将提高密度的开发活动集中在主要交通线路的沿线地带,避免出现断层区和城市边缘的扩张,从而提高大都市区的开发效率。

实行不动产税有助于优化土地利用。在财政改革中可以引入不动产税,使地方政府的财政收入与支出更好地对应起来。实行不动产税的另外一个好处是,它将可以鼓励对空地和未充分利用土地的开发,增加土地交易。一些国家的城市选择采用差别税率的不动产税,用低税率来鼓励用来改善老旧建筑的资本投资,而对那些在城市增长区持有未开发土地坐等升值的投机行为课以重税,这样就推动了填入式开发和重新开发。美国宾西法尼亚州一些社区的经验显示,差别税率是刺激中心城区复苏的一个有效工具。这种税制在悉尼、香港、匹兹堡和丹麦、芬兰等地都有采用。

将土地利用规划与住房、基础设施和融资问题统筹考虑

土地利用规划必须与基础设施建设统筹考虑,不仅要满足当前的需求,还要考虑未来的需求。提高城市密度可以推动经济发展,但这也需要进行额外的基础设施投资,以确保高密度带来的益处不被拥堵成本、环境成本或其他成本所抵消。中国面临独一无二的历史机遇,采用公交导向(TOD)发展模式,并沿城市主要交通走廊最大程度地完善和强化土地利用。到2015年,城市轨道交通网络将达到3,000公里,到2020年将超过6,000公里,累计投资将超过4万亿元人民币。到2020年,高铁和快速铁路网络预计也会将人口超过50万的所有主要城市连通起来。

可将开发活动集中于城市交通走廊沿线地带。随着公共交通的改善,对某些公交走廊可允许更高的开发密度,允许地方政府将走廊地带以外增长缓慢地区的土地转用指标用于走廊地带。为推动交通节点附近的协调开发,市政规划分区的改变程序可以有所简化,允许公交站点周围和特定的道路、地块周围有更高的容积率、人口密度和建筑高度。

土地利用法规可以鼓励住宅、商业和某些产业(媒体和娱乐)的综合用途开发,鼓励将商业建筑转变为住宅--尤其是在主要道路和公交站点附近。政府可以给开发商提供更高的容积率来建设廉租房,将房价控制在可管理、低收入家庭可负担的范围内。应该采取新的土地价值捕获机制,以支持必需的交通及其他城市基础设施的建设和运营。

可对现有的城市地区进行改造,提供可负担的住房,减少低密度开发和城市扩张。国际经验表明,郊区的开发虽然可以带来经济效益,但通常在5-7年达到峰值后就开始减退。城市核心地区的改造由于涉及更为复杂的土木建设,要对公共空间加以升级,还要改善目前所需的服务,因此需要更高的前期成本。但一旦恢复了这些地区的活力,这些核心地区就可以在较长时间内吸引更多的投资,具有自我延续发展的能力。

可以提供恰当的激励,来确保以可负担的价格建设所需的住房。城市分区政策,可以要求开发商或给予其激励,在新的大型住宅开发/混合用途开发项目中,建设面向包括低收入群体在内的住房。经合组织国家中,低收入住房占住房存量的比例通常为10-20%。可以允许开发商和房地产业主提高建筑密度,使用额外的容积率来提供低收入家庭住房和可负担住房。此外,政府还可以提供专门补贴用于可负担住房的建设。一些国家成功地使用了“包容性城市分区”或“激励分区”的做法,如美国佛吉尼亚州的费尔法克斯县批准了对维也纳地铁站附近重新分区、大幅提高建筑密度的计划,同时要求开发商所建房屋中至少5%是可负担住房。政府手中闲置、废弃和未充分开发的土地可被用来建设可负担住房,包括公共建筑周围的停车场、规划为高密度区域里的低密度建筑、铁路、机场和规模过大的道路附近区域等政府所有的土地。将现有的老旧建筑进行改造,达到起码的安全标准,这样也可以为低收入人群提供合理的、可负担的住房。

在城市开发过程中整合城中村的土地可以增加低收入住房的供给。随着今后农村土地产权的明晰,城郊地区的农村集体经济组织可能会面临新的机遇,即在城市总体规划的框架内开发或出租集体建设用地,将其用于商业及住宅开发。这种以目前试点为基础的方式,将使得失去农业收入的农村集体及其成员从城市土地开发中获得收入。

改革城市融资

改革政府收入来源

财政体系是一个重要的激励机制--应当对税基和转移支付制度进行改革,为地方政府提供必要的资源和激励,使它们能够并愿意向所有居民提供公共服务,同时积极为城市发展和增长提供良好条件,而不是直接扮演土地开发商和城市扩张者的角色。需要控制地方政府招商引资的激励,以便抑制低效的税收竞争以及对没有生命力的企业的支持。在这方面,改革税收结构和税收分享体系非常重要,但关于政府对企业其他支持方式的法规也很重要--包括廉价供应土地、公用事业补贴和税收减免等。可采取的一个改革步骤是要求地方政府公布其对企业的支持,将这项信息作为年度预算的附件。对房产征收不动产税将为地方政府提供一个稳定的收入来源,而且征税对象也与公共服务的受益者一致。不少发展中国家和发达国家,不动产税都是地方政府的主要税种。在中国征收不动产税可以实现两个重要目标:它接近于一种对城市公共服务的收费,又是对房地产财富的征税。不动产税永远不会受到选民欢迎,但从一定意义上说这正是这类税项的原理:如果地方政府想多花钱,那它就必须有充分理由,向纳税人说明花钱的必要性。实行了不动产税,辖区内土地升值会使地方政府收入增加,这是对地方领导人良好管理的一种回报。此外,不动产税还可以鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用--比如将公寓出租,或是对未使用或未充分利用的土地进行开发,从而促进对存量住房和城市土地的更好利用。中国应当力图使不动产税成为地方政府收入的一个重要组成部分。但即便如此,不动产税也可能不能完全取代当前的土地出让收入。目前,中国正在积极稳妥地推进房产税立法,不断完善地方税体系,以培育地方主体税种,届时房产税收入占GDP的比重会不断增加,并有望超过1%,当然这还需要加强税收征管能力才能逐渐达到。此外,不动产税的开征还需要一些过渡性的安排,如提供二至三年的过渡期,使人们有时间对自己持有的房产予以调整,之后再征收不动产税。不动产税应有广泛的税基,以达到它在增加税收收入和调节激励机制这两个方面的目标。目前在上海和重庆的试点针对的范围太窄,无法发挥大的作用,全国性的不动产税制度应当有更宏伟的目标。

地方收入的其他来源也有很大潜力。上海等城市已经开始拍卖汽车牌照,将汽车保有量限制在可持续的水平。今后可以提高车辆登记费和燃油税,同时对公共交通做出特殊安排,限制这些税费对公交价格的影响。在那些就业和消费集中的城市可征收地方一级的所得税和销售税。

将公共交通、垃圾收集、供水、污水处理、电力、天然气等城市服务的价格,提高到能完全回收成本的水平,有助于增强服务的可持续性和增加收入。国际上,对具有私人产品属性的政府服务实行收费是非常普遍的,在高收入国家这些收费往往能覆盖所有服务成本--包括运营和维护成本以及折旧和合理利润。可以对燃料、电、水征收特种税,来反映它们的环境影响。对贫困人员维持基本生活所需要的服务,以较低价格收费,这样可以实现政府在收入分配方面的目标。对公共交通进行覆盖成本的定价在国际上很少能做到,但在非公交通勤成本随着各种税费上涨而上升的情况下,中国可以逐步提高公交价格。

地方政府还有一些其他收入来源。经合组织国家的环境税平均占政府总收入的6%(土耳其高达15%),占GDP的近2%(丹麦超过4%)。拥堵收费也可以带来一些收入。新加坡1998年实行了“电子道路收费计划”后,车流量下降了15%,每年收费超过5000万美元。2008年伦敦的拥堵收费系统收取的费用达到4.35亿美元,差不多是伦敦交通局全部收入的9%。

中国可以进一步改善税收结构,以实现政府调整经济结构的目标。一个重要步骤就是用增值税代替服务业的营业税,这方面的改革已经启动。

改革分税制

进一步明确各级政府的职能划分有助于提高效率。更广泛地来说,要确保各级政府有提供服务所需的资源,首先必须明确划分支出责任。在中国,目前由地方政府负责的某些职能最好由中央政府来承担,其中最主要的一项就是养老保障。由中央来负责养老保障有助于提高劳动力的流动性,制定全国性标准,解决与风险分担相关的一些重要问题。

需要大力改进分税制,消除那些导致地方政府出于财政收入考虑而扶持低效企业的激励。中央与地方分享的主要税种(增值税、企业所得税和个人所得税)是根据征税地点来与地方分享的。这种安排从两个方面扭曲了资源配置:首先,它鼓励地方政府保留那些本应迁到其他地方的企业;其次,它对大城市特别有利,因为公司总部往往在大城市,而总部所在地通常就是公司纳税地点。不同省份之间的收入分享可以逐渐转为一个公式化体系,在这个体系里,中央对地方的转移支付将根据对各地需求的客观衡量来分配,而不是根据税收征缴地点。可以先从增值税的分享办法改起,从当前只按增值税征缴地点分享,转为兼顾消费地点的体系。实行增值税共享的国家通常采纳以下两种办法之一:或是中央与地方政府增值税分享的规则并不加以明确;或是按照某种客观依据如人口(德国)或消费(日本)来分享。在中国,那些高收入省份因此损失的收入将由其他地方税收的增加来弥补。假以时日,可以对所有共享税采用统一的分享比例。

即使在强化了地方政府的收入之后,它们的自有收入加上分享收入与其支出责任之间仍有缺口,需要通过转移支付来弥补。转移支付体系应当鼓励地方政府执行国家的优先事项。中国当前的转移支付体系正变得越来越有效:转移支付规模迅速增大,而且越来越多地被分配给贫困省份,用于国家的优先事项。但另一方面,由于对地方政府的专项拨款有200多种,造成这个体系十分复杂,管理成本很高,同时也不利于地方政府的问责和治理。与专项转移支付相比,以促进地方财力均等化、确保基本公共服务的一般性转移支付不到转移支付总量的一半。而且,目前的转移支付体系也不能对不断变化的形势及时作出反应,尤其是不能对人口流动及时作出反应,因此中央政府已经开始向地方政府追加拨款,用于向农民工提供服务。近期内中国可以考虑将多种专项转移支付整合为种类有限的整体拨款,将这些整体拨款与中央的总体目标联系起来,并建立相应的绩效指标和考核体系。

在中期,中国可以按照一种基于财力和支出需要的公式来分配财政资源。很多经合组织国家都使用这种制度,如澳大利亚就有一套精细的确定支出需要的体系。这种方法能满足中国在全国提供基础公共服务的目标。支出需要将依照最低服务标准来确定,而当前的税收分享安排和转移支付制度转为一种公式化拨款制度,这对每个地方政府得到的资金将产生很大影响。因此,这项改革应当逐步推进,并与地方政府培育新的征税能力相配合。比如,可以根据支出需求和收入能力等客观因素给地方政府设定它们各自的“份额目标”,但实施起来要逐渐到位,刚开始时以地方政府在拨款中的现有份额作为起点。

需要对省级以下财政制度进行改革,确保资源得到恰当使用。只调整中央与省级政府的财政关系,无法确保地方政府有足够的预算资源推进城镇化。实际上,解决省内财政资源的不平衡可能比解决省际之间的不平衡意义更大。省以下各级政府收入分享安排在不同省份的差别很大,中央政府对此没有强制性要求--这个特点常见于联邦制国家,但在单一制国家很少见。

改革土地财政

对城镇存量土地进行开发是一种获得财政收入的新办法。由于住宅和商业用地短缺,将工业用地转为住宅或商业用途可以带来更多收入。对那些因基础设施建设而升值的房地产可以征收“改良税”(Betterment Tax)。除土地租赁之外,拍卖城镇土地的开发权也可以增加收入,加快城市改造。最后,通过设计良好的土地增值税,从地方政府不直接介入的土地交易中获取增值收益。

需要确立相关的监管法规,确保土地融资为推进城镇化持续发挥作用,同时确保更好地管理相关的财政风险。首要任务是对地方土地所有权、土地销售、公私合作项目中的土地入股、不同类型的地方机构之间的土地交易以及卖地收入建立统一的报告要求。其次,公共财政的“黄金法则”应当被用于地方土地融资,即土地资产的销售收入应当只用于投资。第三,对用土地担保的举债行为加以监管,确定以土地担保贷款的最低抵押率或贷款率,并制订土地估价原则。第四,应当禁止将富余土地转让给其他政府部门或企业、私人开发商或公私合作关系项目,除非转让合同完全公开。

加强公共财政管理

改善财政管理,增强透明度。实行“中期预算制度”有助于进行多年期的资金安排,将投资项目的维护和运营成本纳入支出预测,从而改善资本支出,使城市发展规划的制订和实施在财政上更为合理。对地方财政帐户进行独立审计,定期公布关键财政数据,披露隐性负债和担保,并将预算外债务纳入预算内--这些都有助于提高财政透明度。最后,地方政府建立“首席财务官”(CFO)制度可以把地方政府的财务职责集中在一起,明确财务管理的职权,改变地方政府举债过程中缺乏协调、各自为政的现状。首席财务官最好是来自财政部门或其上级主管部门。首席财务官办公室将与预算制定机构、财政部门、投资管理部门(发改委)和其他政府部门进行协调,共同确定举债战略和计划。发债方案与预算方案将提交本地人民代表大会批准并向公众公开。中央政府需要在确保各地遵守地方举债的法规方面发挥重要作用。

推动公私合作关系的发展

中国已经制订了向私营部门采购服务的政策框架,这是向私营企业开放公共服务行业的一个积极信号,但还需要进一步改善关于私营部门提供公共服务的政策和激励。中国在利用私人投资建设城市基础设施、提供公共服务方面还有很大的发展空间,应当制订必要的政策和法律框架以充分发挥公私合作关系(PPP)的作用。为简化项目审批制度,促进地方政府的审慎决策,可以在中央层面统一PPP法规,对各个部门和地区的审批程序以及如何解决合同纠纷PPP统一指导。政府应当制订鼓励私营部门参与的政策和激励措施,还要建立引导和监管PPP的体系。有效法规、监管和争端解决体系所提供的法律保障,将有助于鼓励私营部门的参与。

中国可以将PPP合同的内容拓宽,既包括资本融资,也包括服务提供,这可以通过把对资产建设的投资与资产的长期(如20年)运营维护捆绑在一起来实现。大多数关于城镇基础设施建设和服务提供的公私合作关系,在合同期间将有赖于地方政府的付费。在这种情况下,应当允许地方政府作出多年财务承诺。地方政府未来向PPP提供的款项,不超过预期的经常性财政收入,以保持财政的可持续性。

扩大PPP会增加政府的或有债务,因此需要进行谨慎的风险评估,设计恰当的风险共担安排。PPP法应当确保项目负责官员有恰当的激励、信息和能力来充分考虑或有债务的成本和风险。PPP合同安排应当明确风险共担安排。可以在地方层面建立具有运营能力的专门的PPP机构,由其独立管理因PPP项目产生的财政风险。地方政府可以引入新的运营模式和竞争机制,以推动项目的公开、透明和效率。基础设施部门要放开竞争,就要在财务成本披露、预算补贴以及服务数量和质量方面对公用事业机构进行改革。

中国已制定发布了政府向社会力量购买服务的政策框架,这是一个积极的信号。今后应加大推进力度,逐步完善政策体系和激励机制,通过购买服务方式鼓励、支持和引导社会力量参与到公共服务提供之中。

改善债务融资政策框架

中国应当对地方政府举债确立财务规则和债务上限,以便对系统性债务违约风险进行事前管理。很多国家允许地方政府以一般预算收入或专项收入作担保来举债(后者即为收益债券),发债主体或是地方政府,或是某个专门机构。“黄金法则”是很多国家奉行的一个基本规则,即举债必须用于长期的公共资本投资。对单个城市以及所有地方政府的总体债务规模都要设立上限。要根据考虑公共部门(中央和地方政府)的财政能力,设立债务规模上限。对提供基本公共服务的机构也要设置部门性债务限额,确保不超出其偿债能力。此外,地方政府要进入资本市场,由信用评级机构对它们进行严格的信用评估是前提条件。为进行信用评估,地方政府需要满足很多条件,其中之一就是要完整披露经过独立审计的政府财务报告,这有助于强化市场在财政监督方面的作用。

只有建立起地方政府无力偿债问题的处理框架,才能使中央对地方政府“不施救”的承诺具有可信度,才能明确过度举债的地方政府的债务重组规则。好的政策框架应当能够减少地方政府的道德风险,防止“免费搭车”,促使所有地方政府追求可持续的财政政策,减少短视行为,降低不可持续的财政政策对未来几代人的影响。当前进行公共基础设施项目融资和建设的地方政府融资平台公司可转变为专门目的机构(SPV),而纯粹的融资平台公司则可以在地方政府能够正式而公开地进入资本市场后解散。专门目的机构应当剥离它们的商业活动,专注于提供基础公共服务,同时要通过改革变得更透明、财务上更强健。它们将遵循国际上关于公司治理和金融审计与报告的良好做法。专门目的机构与政府预算之间的财务关系应当向公众披露。由于前者的债务构成了地方政府的或有债务,因此需要建立对这类机构举债目的、程序和限额的法规。最后,虽说全部地方政府债务占GDP的25-30%不算过度负债,但不少地方和地方政府融资平台公司现在已经面临很大的偿债压力,可能需要制定清晰的规则,进行债务重组。

拓宽竞争性、多元化的基础设施融资渠道可以降低融资成本。除土地收入以外,中国的基础设施融资主要依靠商业银行和政策性银行--这种情况的弊端是商业银行的负债和资产期限可能存在错配。在短期,商业银行和政策银行将继续向地方政府和具有财务存续能力的公用事业专门目的机构提供大量融资。在中期,发展地方政府债券是可行也是必要的。针对不同融资渠道的监管框架和制度框架需要整合,以建立公平的竞争环境。这样可以抑制影子银行的发展,改善地方政府债务融资的质量,支持健康的金融创新,还可以保证透明度,确保市场定价,保护各种金融工具的投资者权益。所有这些方面都有助于推动债务市场的长期发展,加强金融体系的稳定,为城市基础设施建设提供高效、稳定的长期融资渠道。

要建立地方债券市场,就需要一套协调统一的证券法规。适用于地方债券发行和交易的证券法规和制度框架,如关于信用评级机构、经纪交易商、承销商和审计机构的法规,与适用于主权债券和公司债券的法规与制度框架相似。中国需要对政府债券市场建立可靠的收益曲线,统一公共部门的会计准则,改善财政透明度。中国已经对发行地方政府债券进行了尝试:由中央政府代理地方政府发行地方政府债券,并已有6个省市开展了自行发债试点。要随着各省市获得信用评级、展示其偿债能力、建立发行和管理债务的技术能力的提升,尽可能快地允许更多地方政府直接进入1 债券市场。财政部代发地方政府债券的做法可逐步退出;或者对其进行大幅改革,按与地方政府直接发债相同的标准(如偿债能力、透明度、信用评级、无隐形担保等),代发债券。

应当对银行向地方政府的贷款加以监管,强化地方政府的预算纪律和财政透明度。通常商业银行贷款要遵守一般审慎规则,如果对地方政府应用这些规则,将会限制地方政府的贷款机会。这些规则包括:风险敞口限额,规定银行向单个客户的贷款额度;集中度限额,规定银行对某一类客户(如地方政府)的贷款额度;内部人贷款限制,规定银行向其对股东的贷款额度。中国已经有这方面的法规,但需要确保它们得到切实实施。除上述规则以外,很多国家还采用了一些创新措施来加强金融纪律。例如,巴西等国家在发生了大范围的地方政府债务违约后,禁止地方政府拥有金融机构。在中国,地方政府直接拥有的银行股份有限,但可以通过人事任命权对银行产生很大影响。需要考虑改革这种制度,以确保银行向地方政府贷款的决策独立性。在墨西哥,大额长期融资要经过竞争性的借款人筛选程序和贷款评级,虽然这些要求不是强制性的,但如果银行向未经评级的地方政府贷款,就需要达到更高的资本充足率。

需要对影子银行进行监管,限制低门槛资金流向地方政府。近年来,地方政府融资平台公司越来越多地依靠影子银行的理财产品和信托基金贷款提供的资金。这些融资平台公司使地方政府可以获得预算外融资,但它们作为灵活融资工具的优点,不足以弥补透明度差、可能增加地方或有负债、给投资者和管理影子银行业务的银行增加风险等缺陷。为规范影子银行业务,所有的资产管理产品都应遵循同样的基本监管准则。包括银监会、证监会和保监会在内的政府有关部门应当协调对各种集合投资产品的监管政策。需要制订一个改革影子银行法律和监管框架的计划,包括在短期内对相关规定进行修改,长期则要对主要法律加以修订。向理财产品、信托基金或其他集合投资计划的投资,不应受到隐性担保的保护。

应当加强政策性银行在提供长期融资方面的作用,弥补长期融资市场供给短缺。政策性银行可以在合法合规的范围内,在支持资本市场长期工具的使用方面发挥积极作用,可采取的做法有:发行有助于支持固定收益市场发展的创新金融工具;为地方政府债券提供担保;适度购买新发地方政府债券,以做市商的角色根据其他投资者的需求进行债券的买卖。

改革的时机、次序和风险

时机和次序

土地、财政和金融体系改革是我们提出的城镇化战略的重点,实施这些改革是重要而迫切的任务。它们不仅支持着城镇化进程,而且也是国务院发展研究中心与世界银行共同编写、2013年春出版的《2030年的中国》报告中提出的总体改革战略的重要内容,该战略倡导从政府向市场的决定性转变,也是中国经济增长从重数量转为重质量的基石。

解决土地市场扭曲的土地改革,特别是城市边缘地区的土地改革是改革的良好起点,可为其他改革打下基础。这方面改革将使城市边缘的土地得到竞争性使用,遏制不可持续的城市蔓延,保护农民土地权利,减少因此产生的社会矛盾。在政府加强对农民土地财产权保护的同时,严格控制农地转为城市用地的年度指标,因为大多数城市短期内存量土地挖潜的空间很大。土地改革也是改革城市规划体系的基础,应整合土地利用、住宅和基础设施规划,形成一个以建设宜居城市为目标的综合性空间发展战略。

风险

有人担心对个人住房征收不动产税会引起房价下降,进而打击银行业和地方财政。这种风险看来是有限的:首先,提议的不动产税是房产价值的1%,这与当前房地产每年升值8%(大城市往往是两位数增长)相比,是非常低的。第二,即使房地产价格受到影响,银行也不至于受到冲击,这是因为对贷款按揭比率是有规定的,这给银行提供了充分保护。宣布将实行不动产税可能会导致住房供给上升,尤其是当前作为投资持有的二套房可能会被出售,而这正是政策意欲达到的效果。

还有一种担心是关于不动产税的可负担性。中国的房产价格与人们当前的收入相比是非常高的,对那些靠固定收入生活的人(如养老金领取者)来说尤其如此。即使是很低的税率,不动产税也可能占部分房产所有者收入的很高比例。从效率的角度来说,那些负担不起不动产税的人应当卖掉现在的住房,搬到城市里较便宜的地段,把房子腾给那些负担得起的人。但这从社会角度来说是不可接受的。其他国家在处理这个问题时,对低收入者实行免税或某种形式的住家房产免税。但如果把免税额定得太高,不动产税收入就会大为减少。处理这个问题还可以考虑先采用低税率、然后逐步提高的做法,这是因为实行了不动产税以后,城市的工资很可能会相应调整,人们也可以调整自己的居住安排,比如将部分公寓用以出租以获得收入。那些有一套以上公寓、用于投资目的的人在实行不动产税后更可能将房产出售,这样有助于改善房地产市场,因此是一个很好的结果。使用不动产税的替代方案--如只在房产买卖时按房产价值或升值部分征税--也可以解决不动产税的可负担性问题,但这样会扭曲房地产市场,而且会使税收失去作为对房产使用者享受城市服务而收费的基本功能。

允许农村建设用地直接出售供开发可能存在过快、无序开发的风险。一般来说,通过城市分区限制可以防止这种情况。但地方政府可能急于扩张城市,所以积极地对农村土地进行重新分区。强化农民的土地权利应当可以阻止这种现象--因为征地的价格会提高。但比较谨慎的做法是在制订全国性政策前扩大试点。

有些人担心加强农村土地持有者的权利会妨碍城镇化进程,因为土地用途转换的成本将变得太高。这种情况不会出现。城市边界的扩张可能会放缓,但不能把这与城镇化放缓混为一谈。因为正如本研究所指出的,城镇化完全可以通过在现有土地上提高密度和改造开发来推进。而且,只要土地用途转换能够产生足够高的增值收益,地方政府仍然可以将农地转为城市用地。

最后,有一种风险是随着户籍改革,人们会涌向福利和公共服务最好的地方,而不是根据他们在哪里生产率最高来决定居住地点。但中国各地过去的经验并不支持这种说法--可能除了最大的几座城市之外。国际上来说,关于“福利移民”的证据很少。但在国内,人们确实想搬到提供更好公共服务(如教育)的城市。这意味着在户籍改革的过渡时期,对大城市的居住要求可能需要比其他地方更严格--但要有明确的逐步取消限制的时间表。在中期,应尽快取消对人口流动的不合理限制,要调整税收结构,对那些从城市的福利和服务中受益的人征税--如不动产税,这样会得到最优结果。

改革的协调机构和治理要求

综合的城镇化战略需要多方面互动,包括中央与地方的协调以及不同部委机构之间的协调。要使城镇化顺利发展,就需要在各个层面采取“整体政府”方式。在中央一级,不同部委之间难以协调是众所周知的问题,各部往往在相互孤立的状态下独自制订本部门的部门战略。从更广泛的改革议程来看,应当将城镇化相关的改革纳入已成立中央改革领导小组重要议程,并由该小组负责协调在国家层面的有关改革政策的出台和试点。

中国将继续依靠行政分权结构来实施改革,但需要重新平衡中央与地方政府的职能,中央应当对全国性政策承担更大责任--如基本社会保障政策。为了促使地方政府的行为改变,中央在确定了总体改革方向后,需要更好地使用指导地方政府行动的两个工具--一是财政制度,二是以国家发展目标为导向的地方官员政绩考核制度。

在当前的人事制度下,地方政府为了实现GDP增长目标,再加上它们有可观的技术能力和来自土地收入的充裕资金,往往就直接扮演城镇化的执行者的角色,利用公共基础设施建设作为提高短期GDP增长和创造就业的途径。将来,为推动高效、包容、可持续的发展,各级政府都需要转变职能,让市场发挥更大作用。这并不意味着政府角色的削弱,而是说政府要扮演不同于以往的角色:政府将不再是城镇化进程的主要实施者,而是要为城镇化创造良好条件。通过财政制度改革,同时通过更平衡的政绩考核指标和延长官员任期来推动包容性和可持续性,就可以使地方政府将注意力从建设基础设施转向用新的地方政策和措施来解决像空气污染这类更复杂和困难的问题。地方政府也可以在开发监管方面发挥更积极的作用,包括确保地方和区域性环境目标和社会包容目标的实现。

中国省和地方行政结构较为稳定,这一方面是个优势,因为它有利于鼓励地方的创新和主动性,但同时也是个弱点,因为省、市之间的激烈竞争阻止了有效的区域合作。在交通干线建设这类领域,通过由中央政府发挥主导作用克服了地方上的协调困难,但在其他领域,如水资源和空气污染管理,缺乏区域规划与合作导致了负面影响急剧上升。要管理大都市区,实现集聚效应和管理好外部性,就必须有跨越省界、市界的区域性解决方案。

最后,公众对城镇化进程的更多参与有助于加强对地方政府的问责,确保政府的政策能及时回应当地的需要。在某些领域,中国有相对成熟的公众参与制度,如地方选举、环境影响评价的协商过程以及长期存在的投诉制度等。但在很多情况下,由于人们无法获得相关信息,公众参与的作用就大打折扣。尤其是在环境领域需要加强污染信息的披露和透明度,从而使公众可以更有效、更有建设性地参与相关事务的管理。

(本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长Sri Mulyani Indrawati,执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊,世界银行中蒙局局长Klaus Rohland和东亚和太平洋地区首席经济学家Bert Hofman。主报告由刘世锦、韩俊、Klaus Rohland、Bert Hofman、侯永志、Mara Warwick、Chorching Goh、何宇鹏、刘培林、卓贤撰写,并得到刘守英、贡森、巴曙松、汪义达、陈昌盛、刘云中、金三林、王金照、赵敏、Gailius Draugelis、Elena Glinskaya、Paul Procee、Ulrich Schmitt、Karlis Smits、Mark Lundell、Kathryn Funk、Uwe Deichmann和Somik Lall等的支持。)

来源:《中国经济报告》杂志2014年第4期

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