上海市郊野单元规划导向梳理

为加强对郊野地区的规划和管理，上海市创新性地划分了郊野单元，编制了郊野单元规划。由于自然条件和社会经济发展水平的差异，各郊野单元规划呈现出不同的特征，亟需总结经验，提炼其主要规划导向并进行比较，以为今后规划编制和实施提供参考。

1规划导向划分标准体系构建

基于全市郊野单元规划实践，可以从地域特征、主导驱动因素、规划目标及内容、规划实施、主要政策配套五个方面构建郊野单元规划导向分类标准（表1）。

（1）地域特征（Ⅰ）：地域特征要综合考虑自然地理条件和经济社会特征，故从地理位置（Ⅰ₁）、自然资源禀赋（Ⅰ₂）、经济发展水平（Ⅰ₃）三个因子建立细分标准。

（2）主导驱动因素（II）：郊野单元规划受自然、经济、社会、政策与管理等多因素的影响，不同郊野单元所受的主导驱动因素是区分不同规划导向的标准之一。

（3）规划目标及内容（III）：包含主要目标（III₁）和重点内容（III₂）两大因子。郊野单元作为镇乡级的土地整治规划，具有多目标导向的特征，由于目标的差异性，各郊野单元在具体规划内容上也各有侧重。

（4）规划实施（IV）：郊野单元规划是一个重实施的管用规划，可以通过作业方式（IV₁）、组织形式（IV₂）和资金筹集方式（IV₃）来反映实施情况。

（5）主要政策配套（V）：郊野单元的实施需要多种政策叠加和配套，《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综〔2013〕416号）明确了市级层面的政策，各区县的配套政策也已经或加紧出台中，故不同郊野单元的主要配套政策会存在部分差异。

表1 上海市郊野单元规划导向分类

2 三种主要规划导向及比较

依据上述分类标准，结合上海试点郊野单元规划经验，上海市郊野单元规划导向主要为三类：城乡统筹发展型、农业规模经营型、生态文明建设型（表2）。

（1）城乡统筹发展型

从区位特征来看，城乡统筹发展型郊野单元一般处于近郊，该地区城镇发展与农村地区发展差距相对较大，城镇经济相对发达，与其他两类相比自然资源禀赋相对较差。

从单元规划的主导驱动因素来说，该规划导向的郊野单元受经济和社会因素影响较大，快速城镇化背景下镇村集体经济发展壮大的要求、城乡一体化的要求以及农民“半市民化”的要求，迫切需要依托郊野单元规划来解决上述问题。

从规划目标来看，城乡统筹发展型郊野单元规划目的在于节约集约用地、预留城镇发展空间、推动新型城镇化提高城镇化质量、促进城乡一体化、改善农民生活条件、社区化管理等，因而其规划的重点内容主要是建设用地的整治。

从规划实施来看，该导向郊野单元规划作业方式主要是城镇化引领型，通过减量化的实施使农民进镇，实现“半市民化”，多由政府主导，在资金筹集模式上政府出资部分，其余通过节余指标流转交易、土地出让以及社会投资筹集。

从配套政策来看，该导向郊野单元规划主要涉及土地政策（如拆三还一类集建区政策、双指标腾挪）、规划管理政策（已批控详适度调整）、财税政策（出让金返还）、户籍政策、就业政策等。

图1:嘉定区外冈镇郊野单元规划土地利用规划图

资料来源：《上海市嘉定区外冈镇郊野单元（JDS3J01）规划（2014-2020年）》

（2）农业规模经营型

从地域特征来看，农业规模经营型郊野单元一般处于远郊，该地区城镇化水平较低，农田资源较为丰富，更多地承担了全市耕地保护的任务，经济发展相对薄弱。

从单元规划的主导驱动因素来说，该导向郊野单元受自然和经济因素影响较大，该地区农田集中连片，农业规模化经营起步，农民收入对农业生产依赖较大，亟需通过郊野单元规划提高农业规模经营水平、增加农民收入。

从规划目标来看，农业规模经营型郊野单元规划目的在于增加耕地面积促进农业规模化经营、减少农村污染、改善农村生产生活条件以及农村生态环境，因而其规划的重点内容主要是农用地（含未利用地）整治以及“198”工业用地腾退。

从规划实施来看，该导向郊野单元规划作业方式主要是农村资源整合改造，其实质是农村的一种自我更新，多由政府引导和镇村自发相结合运作，由于区位较差、经济薄弱，镇内挂钩地块土地出让金级差地租不明显，多由区县统筹收购双指标获得资金来源。

从配套政策来看，该导向郊野单元规划主要涉及土地政策（如拆三还一类集建区政策、双指标腾挪、土地承包）、财税政策（出让金返还）等。

图2:松江区新浜镇郊野单元规划土地利用规划图

资料来源：《上海市松江区新浜镇郊野（SJXB01）单元规划（2013-2020年）》

（3）生态文明建设型

从地域特征来看，生态文明建设型郊野单元一般处于远郊，该地区自然资源禀赋条件得天独厚，由于生态廊道以及水源保护地等要求，其发展受限，故经济发展较为落后。

从单元规划的主导驱动因素来说，该导向郊野单元受自然和政策因素影响较大，该地区自然基底较好、生物多样性丰富，但是同时生态环境又非常脆弱，需通过郊野单元规划保护改善生态环境。

从规划目标来看，生态文明建设型郊野单元规划目的在于促进生态文明建设、满足游憩需求、提升生态空间功能、提高农村生活环境品质、构建城乡生态安全格局，因而其规划内容较为复杂，包含了农用地（含未利用地）整治、建设用地整治、专业规划梳理、市政、交通、游线游憩、环境保护与生态修复等其他专项规划。

从规划实施来看，该导向郊野单元规划作业方式主要是实施重大项目，该类重大项目多为公益性，故由市区政府主导，资金筹集模式上除了依托政府资金还有节余指标流转交易、土地出让、企业经营融资等多种渠道。

从配套政策来看，该导向郊野单元规划主要涉及土地政策（拆十还四）、财税政策（出让金返还）、金融政策等。

图3:青浦区青西郊野公园单元规划平面图

资料来源：《青西郊野公园单元规划》

表2 上海市主要郊野单元规划导向及特征

3 小结

基于上海郊野单元规划的实践，可以从地域特征、主导驱动因素、规划目标及内容、规划实施、主要政策配套5个因素10个因子构建郊野单元规划导向分类标准，并划分为城乡统筹发展型、农业规模经营型和生态文明建设型三种主要导向，分别以嘉定区外冈镇郊野单元、松江区新浜镇郊野单元和青浦区青西郊野公园单元为典型。但是由于各单元的差异性，可能还有更多的规划导向需要我们进一步探讨；同时，由于各种导向在多方面存在差异性，如何依据这些差异完善相关政策机制设计从而保障规划的实施性是下一步需要探索的问题。

 

本期内容由上海市城市规划设计研究院国土规划设计分院（国土规划研究中心）吴沅箐供稿