旅游在国家十三五规划中的突出地位和历史使命

 2016年3月17日新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》全文，共65600余字。国家十三五规划纲要的出台，让旅游业再次成为瞩目的焦点，仔细看了看，纲要中有11处19次提到了“旅游”。给大家梳理如下：

表1 十三五规划纲要中11处提及“旅游”

排序	章节	内容摘要
1	第十章第一节	拓展发展动力新空间 ：以重要旅游目的地城市为依托，优化免税店布局，培育发展国际消费中心
2	第十八章第三节	增强农产品安全保障能力：推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新业态
3	第二十四章第二节	加快推动服务业优质高效发展：加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域发展。大力发展旅游业，深入实施旅游业提质增效工程，加快海南国际旅游岛建设，支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。
4	第三十五章第二节	发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。加快推进住宅产业现代化，提升住宅综合品质。
5	第三十七章第一节	深入实施区域发展总体战略：发挥“一带一路”建设对西部大开发的带动作用。大力发展文化旅游等特色优势产业
6	第三十九章第三节	推进长江经济带发展：加快建设国际黄金旅游带。
7	第四十章第一节	扶持特殊类型地区发展：完善革命老区振兴发展支持政策，大力发展红色旅游
8	第四十五章第三节	加强生态保护修复：提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度，加强林区道路等基础设施建设，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设。打造生态体验精品线路。
9	第五十一章第三节	推进“一带一路”建设：广泛开展旅游等领域合作。互办文化年、艺术节、电影节、博览会等活动，联合开发特色旅游产品，提高旅游便利化。
10	第五十四章第一节	支持香港澳门长期繁荣稳定发展：支持香港巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位。支持澳门建设世界旅游休闲中心
11	第六十八章第三节	丰富文化产品和服务：推进文化业态创新，大力发展创意文化产业，促进文化与旅游、体育等产业融合发展

一、十三五规划纲要中旅游发展的战略意义

1、旅游发展的经济意义：产业转型与供给侧改革

十三五规划如此重视旅游产业，意味着旅游产业在中国经济发展方式转型和供给侧改革中的地位越来越突出。

旅游业作为一个综合性产业，其对经济转型的作用是引领性的，能够引领一二三产业实现转型升级。对供给侧改革的作用是综合性的，能够综合一二三产业优势，实现全面改革。

从引领性来看，旅游产业在中国经济下行压力下一枝独秀，在速度上是能够引领的。同时，旅游产业在发展可持续上也是具有引领作用的。与其他产业相比，旅游业受经济周期影响非常小，经济总体下行情况下，旅游业却有更好的表现，尤其是乡村旅游地位愈显突出。

从综合性来看，旅游业无边界，能够综合一二三产的优势。随着全域旅游的发展，旅游业的综合效应会更加凸显。

当然，挑战也是有的，目前来看，旅游在产业转型和供给侧改革中面临着一个部门壁垒。现行旅游法对旅游的定义是“游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动”，这样的定义在实质上排除了医疗旅游、会展旅游、商务旅游等。面对多种多样的市场需求，旅游供给侧的力量薄弱单一，而涉及到的改革范围却错综复杂。以风景名胜区和文物保护单位为例，分别由住建系统和文物系统按照事业单位管理，并且单方面考虑保护问题，回避利用问题，或者说没有做到所有权与经营权分离。地方政府又常常对景区收入有较大依赖，公共产品属性体现不足，门票过高。结果一方面造成资源利用不足国有资产闲置；另一方面产品供给偏离群众文化消费需求，违背市场规律造成经营不善。

2、旅游发展的社会意义：城乡一体化与社会财富再分配

乡村是中国这个五千年大国的根基。当现代化的狂飙造成了大国失衡的危机，乡村成为了拯救大国的秤砣。乡村可持续发展与旅游扶贫也自然而然成为了一个非常关键的战略设计环节。

去年10月16日的减贫与发展高层论坛在人民大会堂拉开帷幕。减贫与发展高层论坛上，习近平发表了主旨演讲时，提到当年的经历—— “上个世纪60年代末，我还不到16岁，就从北京来到了陕北一个小村庄当农民，一干就是7年。那时，中国农村的贫困状况给我留下了刻骨铭心的记忆。我当时和村民们辛苦劳作，目的就是要让生活能够好一些，但这在当年几乎比登天还难。” 习近平在讲话中描述了国际扶贫工作的进展情况和未来趋势，同时明确了中国特色减贫道路的四个重要方面：1.用发展为减贫奠定基础；2.坚持政府主导；3.坚持开发式扶贫方针；4.坚持普惠政策和特惠政策相结合。

进入2016年，中国十三五开局了，这一年，中央高层更加重视扶贫工作，把扶贫作为了非常重要的话题。而旅游业成为了扶贫主力军。十三五规划纲要中提到：“拓展农业多种功能，推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新业态。加快发展都市现代农业。激活农村要素资源，增加农民财产性收入”。这些实实在在的举措都将帮助农民脱贫致富。

从城乡一体化角度来看，城市居民到广大乡村休闲度假，农民就地从事旅游接待业实现就地城镇化，旅游也是城乡一体化的重要抓手。旅游能够将城乡之间的异质文化差异性进行放大，同时还能将城乡之间的产业关系实现高度融合。通过这样的“放大”和“融合”，城乡协调发展也就自然实现了。

纲要中提到，要“着力培育特色农林业等对群众增收带动性强的优势产业”，这些举措将促进农民脱贫和城乡一体化。

3、旅游发展的政治意义：红色旅游振兴老区发展

纲要中还提出要大力发展革命老区的红色旅游。这表明，红色旅游依然是未来革命老区发展的一个主要方向。红色旅游作为一个被大力扶持的产业，在十三五期间将成为很多老区脱贫致富的主要方法。

目前来看，红色旅游已经发展到了新阶段，正在摆脱过去的观光模式，走向更加多元化的发展方向。很多革命老区有着非常好的生态环境，生态旅游与红色旅游的共同发展也正在成为一条现实可行的脱贫之路。当然，红色旅游的政治意义也一直都是发展主线，所以，国家层面的支持为红色旅游发展提供了很好的政策条件。

4、旅游发展的生态意义：生态消费作为公共产品

纲要中还指出：丰富公共生态产品，优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度，加强林区道路等基础设施建设，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。

这段话表明，生态建设将会作为十三五的一条主线，生态文明得到高度重视。当中国社会进入新型城镇化发展阶段，要逐步摆脱传统城镇化的粗放模式依赖，这就需要拿出勇气来，一方面淘汰那些粗放的、过剩的行业，另一方面大力扶持有利于生态建设、自然保护的行业。上述各类公共生态产品的建设和发展，包括国家公园制度建设的逐步推进，不仅实现了各类资源的长期保护，也为当地居民和林业系统职工的生存发展，提供了可持续的就业机会。

二、后工业化语境下的旅游驱动型城镇化与乡村现代化

纵观十三五规划中旅游发展的多重战略意义，实际上反映了中国城镇化途径的转型，由过去单一的工业化主导，逐步走向工业与包括旅游业在内的现代服务业驱动的多途径城镇化的大转变。

在后工业化语境下，旅游发展由于其涉及人口众多、带动效应明显、关联产业成群、创造就业机会广泛，目的地之间的竞争较为缓和，成为不少地区实现城镇化和乡村现代化的重要抓手。这就是为什么十三五规划刚要中19次出现旅游关键词的社会背景。

基于以上这样的认识，旅游发展不再是传统的一个产业，不再仅仅是一个经济发展的行业选择，而具备了事关城乡和谐发展、社会稳定、人口就业、城镇化健康水平、人民素质提升等政治、社会价值，旅游驱动型城镇化和乡村的现代化将成为未来中国旅游业发展的一项重大使命。

中国五千年来一直延续着城乡之间特有的管理传统。近现代以来，乡村也被纳入到了城市管理系统的范围内。中国的城市之间有着食物链的生存法则，大型城市有机会吸取中型城市的能量（资金、人才、土地利用指标等），中型城市有机会吸取小型城市的能量，小型城市有机会吸取乡村的能量。在这个食物链中，乡村当然就成为了最底层的一环。在本能的驱使下，大量乡民离开乡村，走到了食物链顶端的大中城市谋生。这样一来，乡村内在的自治能力越来越弱，空心化也就成为了必然。由此还衍生出另一个问题，大量乡民离开乡村，让乡村的现代性问题超越了乡村空间，转移到了城市空间，这时候，乡村现代性实际上也成为城市现代性的一个命题。那么，乡村现代化实际上也就是城市现代化的一部分。当我们用传统的工业化无法解决乡村现代化冲击及其衍生的严重社会冲突时，乡村旅游和新乡绅社区融合，却有可能为城乡一体化和乡村现代化带来一个可能恰当的解决途径。

在这个承担起来的重要历史使命中，旅游发展必然会遇到各种挑战。其中一个最大的挑战，就是现有立法和制度的供给不足。如何提供更好的制度产品，以及如何实现制度供给的改善，是旅游系统之内无法单独解决的。