欠发达地区县级多规合一规划实践与研究

导读：多规合一规划是国家推进市县规划体制改革的切入点。与现有多规合一案例不同，县级多规合一，尤其是欠发达地区，多规合一规划要实现协调与发展双目标。不仅要协调规划既有冲突，更为重要的是解决城市发展问题。

作者简介：

尚嫣然，清华同衡 总体规划一所副所长；余婷、冯雨、张悦、付世华，清华同衡 总体规划一所。

多规合一是国家推进市县规划体制改革的切入点。2014年12月中央经济工作会议明确要求加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县多规合一。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年国家发改委联合环保部等四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，相比于2003年国家发改委启动6个规划体制改革试点，这一轮试点要求更加突出生态环境的基本制约和保障作用，因此被视为多规合一的“2.0”时代。

一  我国规划体制特点及问题

1、多规并存的现实基础

我国现有规划体系是基于不同规划法理和不同事权部门，主要类型包括发改部门编制的国民经济发展规划、主体功能区划、环保部门编制的环境保护利用规划、林业部门编制的林业保护规划、住建规划部门编制的城市总体规划、教育、旅游、水务等部门编制的其他专项规划等。

表1 多规比较分析

2、多规差异类型和原因

现有规划在法律体系基础、编制依据、审批机关、编制手段、编制内容等各个方面均存在差异，主要表现以下三类差异和冲突。

第一类是部门编制规划诉求不一，导致规划重点不同。具体包括

1）规划技术标准不协调，如城规和土规用地分类标准的不协调；

2）表达精度不相同，如重点关注经济社会发展战略的国民经济发展规划相对来讲，并不强调空间属性，而重点关注用地指标安排和土地利用的土地利用规划等着重突出空间属性；

3）实施年限不同步，有五年期规划、十年期规划和二十年期规划。

第二类是现有部门规划条块分割，前期信息不对称，导致规划内容重叠，规划结果存在矛盾。具体包括目标不统一、定位不统一、空间管控边界不一致、空间结构不一致等四种冲突。

第三类是各个规划均缺少动态评估和维护，规划审批各成一体，信息不畅，导致规划实施冲突且管控不到位。

二  国内多规合一规划特点研究

1、现有多规合一规划特点：协调型规划

全国部分省市相继开展了一系列的规划编制改革，在工作组织和编制重点上都进行了有益尝试。

上海市以全域总体规划、区（县）域总体规划市、镇域总体规划取代总体规划，完成市、区县、镇乡三级“两规合一”，实现土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接，通过合并规划和国土部门，实现部门合一，并开始探索“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制。

浙江通过“两规”独立调整、编制，保证不同层面充分衔接。

广州围绕“一个城乡空间，一个空间规划”形成“五个一”成果。

重庆实现市级三规协调，区县三规合一，制定四规叠合综合实施方案。

现有规划案例大多为大城市或发达地区城市，城市建设规模大，各类规划间矛盾多，编制的多规合一规划基本是不触动原三规规划体系，是一个协调型规划，其法定地位和可复制性值得商榷。此外在规划期限和规划类型方面也存在局限性。比如广州和厦门实践仅限于和国土规划对接的2020年，协调找差异斑块，重庆的四规叠合期限仅为5年。

2、欠发达地区县级多规合一的特点：协调与发展双导向

县级多规合一，尤其是欠发达地区，因为城市经济发展水平相对较低，部门规划意识淡薄，规划技术力量薄弱，规划缺失现象普遍。编制多规合一的重点和需求与大城市有所不同，规划除了协调各类规划间因内容交叉引起的矛盾外，还要解决城市发展的问题，是一个协调与发展双目标导向的规划。

通过多规合一规划的编制，形成城市发展的统领性规划，统筹各类规划，实现部门规划的协调与协同，统一城市发展定位，并指导各类专项规划的编制于部门规划的修编。

三、欠发达地区县级多规合一规划思路及重点

1、规规编制重点

为解决规划编制交叉、空间资源配置冲突、管控手段不到位的本质问题，县级多规合一可从“全空间规划、全类别规划、全要素规划”三个方面体现多规融合。

全空间规划即覆盖“市、镇、村”不同发展特征的地区，提出具有针对性的规划策略。

全类别规划即覆盖“空间、用地、资源、产业、人口”等主要规划类别的规划策略。

全要素规划即覆盖市直大部分职能部门，且针对各类资源要素划定控制线管制边界。

技术路线上，多规合一规划的核心是以多规摸底为基础，重点实现发展规划和底线管控。

2 多规摸底：各部门事权范围下的多规冲突识别与协调

县级城市规划编制普遍存在三点问题：

第一，规划编制年代久远，对现状和未来的指导性不足；

第二，规划缺失问题，各类专项规划、村镇规划缺失；

第三，各规划缺乏总体统筹和相互协同。

1)多规差异的三维评估

三维评估包括不同部门间的横向评估，同一部门内的纵向评估，及规划的实施评估三个维度。

第一维，以部门为尺度，评估不同部门规划间的差异及矛盾，对各部门达成共识的规划内容进行继承，分析差异内容及成因，提出差异解决策略；

第二维，以规划类型为尺度，对同一部门内的各类规划间的协调性及完整性进行评估，对缺失的规划建议启动编制，对协调性差的规划建议重新修编，如规划部门城市总规与乡镇规划或专项规划的不一致；

第三维，即以时间为尺度，对已有规划的实施情况进行评估，对与现状发展相符的规划内容及目标进行选择性继承，对于现状发展差距较大的内容，分析差距原因，在多规合一规划中提出规划修编的建议与引导。

2)多规目标融合的发展指标体系

多规规划目标在经济、人口、用地规模、公共服务、环境等方面规划目标既存在共性又具有特性。《国民经济与社会发展十二五》的目标体系更加完整，对经济的预测相对准确；《土地利用总体规划》目标侧重于各类土地指标的调控；《城市总规》主要偏向城市建设相关指标，如人口规模、用地规模；《环境保护规划》及《林业保护利用规划》偏向于环境、林业等专项指标的控制。

多规合一规划需要统一定位、统一目标，将经济发展目标、土地利用目标、环境保护指标纳入规划，实现目标和定位的统筹。将影响城市发展的多规共性指标纳入多规指标体系，同时加强指标的全面性，增加对社会经济发展影响重大的非共性指标，如小康社会建设目标、新型城镇化目标等。其他指标则建议在各个专项规划中单独明确，实现各个部门“发展规划”的协调与衔接。

图1 多规目标协调思路

3 基于发展和管控的双目标底线管控，实现要素整合和资源调配

1)分类分级划定控制线，实现刚弹相济

为实现精细化管控，明确部门管理事权的空间边界，划定两类控制线，一类是管控型控制线，如基本农田控制线、环境保护控制线等。另外一类是发展型控制线，如开发边界控制线、建设规模控制线、重点项目控制线等。

为实现对全域资源管理边界的管控，控制线坚持全覆盖原则，“发展型和管控型”控制线不重叠。

坚持分级控制原则，县域重点控制乡镇及以上开发边界和建设规模控制线，乡镇单元重点控制村庄开发边界和建设规模控制线。并建立自下而上的控制线反馈机制，强化控制线划定精度及深度。

坚持刚弹相济原则，发展型控制线划定应充分体现边界弹性，建设规模控制线可与开发边界控制线内的开发潜力区进行建设用地增减平衡。管控型控制线应充分体现功能弹性，控制线内的现状村庄、景区、矿区应提出相应的个性化的保护利用和管控策略。

2)控制线内定位定量管控，明确部门责权

控制线划定是基于多规空间管制边界的前置协调、发展规划的战略指引基础之上进行划定。控制线划定应从规模上予以定量，明确每条控制线的规模。从空间上予以定位，明确每条控制线的空间边界和分布。从管理上明确对应的职能部门，提出每条控制线管控重点和具体要求。

 

图2 控制线划定技术路线

通过控制线的划定实现与相关部门规划的对接，指导相关专项规划的编制。以城规和土规的对接举例，通过基本农田控制线的划定实现与土地利用规划关于基本农田保护范围的一致，通过开发边界控制线的划定实现与土地利用规划关于空间管制边界的一致。通过建设规模控制线的划定实现与土地利用规划关于建设规模总量的一致。

4 发展规划：覆盖县域、乡镇、村庄发展的全域规划

多规目前存在的冲突，需要对“既有冲突”进行协调。更为重要的是，基于国家新要求、未来发展需求、区域最新形势，谋划出有效指导城市发展的“总体发展目标”和“发展战略”，实现“基于未来发展”规划统筹，也是为下一步编制各部门专项规划制定总体思路和提出总体要求。

1)县域层面加强结构引导和战略引领

多规目标融入并协调一致。基于经济产业、生态环境、用地、空间、城乡、社会等各个领域的设定分目标和总体目标。为实现多规目标，各类指标全部对接落实在各个专项规划中，实现各个部门“发展规划”的协调与衔接。

战略统筹实现多规战略共识。突出生态格局的结构引导，划定生态功能区划，加强与环境保护规划、林业保护规划、绿地系统规划等规划的对接，通过分区保护+分线管控+分类指引，对全域进行底线管控，向下划定“基本农田控制线”、“环境保护控制线”等管控型控制线。

突出战略空间的结构引导，进行城乡规划空间管制，加强与城乡规划、交通规划、土地利用规划的对接。在生态底线以外空间，根据自然环境因素、区位交通因素、发展基础因素的综合分析，将发展空间识别分类为“高适宜区、中适宜区、低适宜区”三类空间，其中高适宜区和中适宜区所对应的地区即是规划重点发展的战略空间，战略空间既是集中布局产业、城乡、交通等重大资源和设施的地区，也是具体划定“开发边界控制线、建设规模控制线、重点项目控制线”等空间基础。

通过产业路径设计和产业布局，加强与国民经济十三五规划、产业专项规划对接。基于全域发展空间总体结构合理布局产业，集约节约建设用地。

构建产业支撑的城乡体系，完善城乡一体的公共服务，坚持与水资源承载力、经济相匹配的适度城镇化道路。加强与国民经济十三五规划、公共服务设施规划、新型城镇化规划的对接。

2)镇（乡）层面划定管控单元

管控单元重点解决三个问题：

一是落实全域战略空间的结构引领，加强同一管控单元内的设施共建、功能协同、生态共维、产业共荣。

二是分解落实全域制定的发展战略，明确各乡镇的发展支撑和功能协同，同时向下延伸到村庄指引。

三是细化落实控制线体系，对自上而下划定的控制线进行自下而上的反检，切实考虑基层乡镇的发展需求，对管控单元内严重阻碍乡镇发展的控制线，通过控制线反馈机制，申请调整，进一步细化控制线的精度，提高控制线实时性及可操作性。

 

本内容刊发于《北京规划建设》201506期

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