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汤怀志:面向存量规划的土地综合整治

汤怀志,国家自然资源部土地整治中心,高级工程师

存量规划在乡村振兴的语境下犹为重要,因为乡村地域不能用传统的增量规划方式来进行规划,更多的需要思考如何通过提升区域吸引力,如何塑造乡村的景观和文化产业,从提高人民幸福感的角度,来编制规划。而规划的实施过程,包括空间结构的改善、权属的调整、工程建设的实施等等,均为土地整治的范畴。

——汤怀志博士

01 新时期的土地整治

1、土地综合整治是空间规划体系中的“最后一棒”

我国土地整治的发展可以分为三次飞跃、四个重要阶段。

1987年我国在山东青州开展了第一个乡村试点项目:村庄发展与村庄革新,之后在上海、湖北等地也开展了土地整治相关工作。1997年发布的“中发11号文”中首次将土地整理作为其中一项战略。

2000年后,受土地后备资源开发难、数量少的影响,土地整治的重心落在基本农田建设方向,实施“以建促保”。

2004年,随着一些地方的城市发展和建设面临没有空间余量的现实,土地整治真正回归起点,侧重于增减挂钩工作,并迅速扩展了内涵,提倡“以节促用”,促进土地集约利用。

十三五时期,我国加大了生态文明建设的力度,提出土地整治的重心不仅是建设,更需要提升质量和生产水平,提升服务能力。

汤博士认为,在当前规划面临机构改革、新的空间规划体系建立的大背景下,土地综合整治应是空间规划体系中落实规划目标的主要策略。以解决空间问题为导向,具有多元发展目标,现阶段特别应以推进绿色发展方式作为主要目标任务。土地综合整治可定位为实施型综合规划,是落实规划目标的最后环节,是对规划实施从空间布局、项目安排、时序安排的总体把握。

当前我国土地整治主要停留在工程技术层面,尚未像德国等土地整治工作较为成熟的国家那样,能够承载乡村经济发展、社会治理、生态保护修复等职能。单单依靠工程型的土地整治很难创造地方特色鲜明、乡村气息浓厚的乡村社区,需要因地制宜、因时制宜的调整和丰富土地整治内涵与形式,与基层政府和当地居民携手合作,按需构建土地整治的政策体系。

总之,存量时代土地综合整治基本特征为,在空间强约束条件下提升土地资源承载能力和多元价值,维护生态系统稳定性。

2、关注解决的空间问题

当前我国城市普遍面临用地效率低下、发展动力不足、土地污染等问题,而乡村空间的破碎化问题则更为突出,也由此导致乡村生产效率下降及人居环境的恶化。

为了缩小城乡差距,让13亿人民共享发展成果、全面建成小康,党中央国务院提出乡村振兴应将城乡作为共同体考虑。这其中对土地整治给予了厚望,不论是土地规划、土地开垦、土壤污染防治、田水路林村风貌系统治理,还是调整优化村庄布局、放宽耕地占补平衡等方面都能有所体现。

3、土地综合整治的基本逻辑

土地综合整治的基本逻辑涉及四个方面:优化格局、调整结构、消除障碍和提升功能,即通过土地的开发、土地的整理、土地的复垦和修复,带来土地功能置换,通过工程性的改造和政策性的激励,打造和重塑乡村格局。

4、土地综合整治的政策梳理

在对政策文件的梳理中,总体关系定位上,明确向存量倾斜,盘活存量,用好流量,辅以增量,既要配置好土地资源、又要激活土地资产。

增减挂钩:2008年138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、2016年2号文《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作》、2017年41号文《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》;

增存挂钩:《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见》、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》);

人地挂钩:《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》;

奖励机制:《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》、《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》等。

02 地方土地整治探索与启示

1、上海市郊野单元(198区域减量化)

上海是我国首个提出减量规划的城市,也是进入后工业化社会的大都市典型代表。上海已进入以存量开发为主的内涵式发展阶段,需要破解诸如土地资源短缺、生态空间不足等空间利用问题。

2010年,上海提出针对城市开发边界以外的198平方公里的现状工业用地进行减量化,以实现城乡空间和土地要素优化配置为核心,对边界外的低效建设用地进行整理复垦,从而实现乡村格局从生产空间、生活空间到生态空间的重新塑造。

上海真正将土地整治作为一个工具,立足于总体空间战略的纵向传导,建设性的提出郊野单元规划以完善城乡规划体系。郊野单元规划以空间规划为引领,在规划编制和管理上整合了城乡规划、土地利用规划和其他专项规划的制度与技术优势。向上承接落实土地利用总体规划和城乡规划任务要求,向下关注镇乡集体经济组织和农民收入长效增长需求,指导土地综合整治和各类项目建设,实现对郊野地区的覆盖,架起了城乡总体层面规划和土地利用活动层面的桥梁。考虑到规划的操作性,原则上以镇域为1个基本单元,对于镇域范围较大,整治内容和类型较为复杂的,可适当划分2-3个单元。

通过上述整治和实践探索,上海实现了农业现代化的发展,例如让上海人民吃到本地的粮食。除此之外,还在新产业、新业态发展用地空间不足的情况下,通过土地整治腾出空间实现项目落地,从而衍生出“土地整治+运动”、“土地整治+艺术”、“土地整治+景观风貌”等概念。

上海的城市发展战略确定了总量、增量、存量、流量和质量的“五量”控制。通过建设用地减量化、郊野单元规划引导,到土地综合整治实施平台的建设,是一种“引逼结合、协同推进”的规划机制。

2、浙江全域土地综合整治

近年来,浙江省在建设用地增减挂钩、美丽乡村建设、城乡融合发展等方面开展了系列实践探索,但仍需解决空间布局破碎、局部区域生态系统不健康、生态空间管制体制不健全等问题。

2018年8月,浙江省发布了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》,对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化,对田水路林村进行全要素综合整治,对高标准农田进行连片提质建设,对存量建设用地进行集中盘活挂钩,对新农村和产业融合发展用地进行集约精准保障,对乡村人居环境进行统一治理修复。

从政策角度来看,浙江全域土地整治以激励为主,以现有政策的集成和创新为主,包括永久基本农田整备区制度、加大土地规划政策支持力度、新增建设用地计划指标奖励制度、优化城乡建设用地增减挂钩政策等方面。

与上海不同,上海郊区减量化主要针对现状存在的大量工业用地,而浙江郊区大多是沿河而居、自发形成的居民点。如何在这种情况下,保留住江南水乡的文化特色和空间价值,是需要我们通过规划引领、空间的优化、要素流动以及政策保障来综合实现的。

3、成都“小组微生”土地整治模式

成都“小组微生”的土地整治模式,强调小规模、组团式、微田园和生态化。通过小规模的集聚形成紧凑型、网络化的发展方式从而集约用地;对特色民居组团式保留发展,在小范围内提供生活空间,完善配套设施、基础设施服务,打造10分钟生产生活圈;尊重农民生活习惯,提出微田园风光,鼓励小菜园、小花园、小果园;注重生态资源的保护与利用,以及传统民俗文化的保护和传承,体现乡土味道和农村特点。

从上图项目实施前,该村人均集体建设用地面积为155㎡,整理后人均集体建设用地面积为60㎡,高效集聚了村庄建设用地。人居环境大幅改善,同时也更有利于林盘保护、微景观再造、湿地保护等。

03 土地综合整治实施路径及未来展望

1、实施路径

土地综合整治的实施路径总体上可从八个方面来进行阐述。

(1)理念引领。“向存量要集约、向存量要空间、向存量要发展”,显化土地综合整治价值,建设“安全、高效、均衡、协调、美丽”的国土空间,加速形成绿色发展方式和生活方式。

(2)规划管控。明确各级空间规划的定位,加强空间用途和管制,统筹规划实施单元和规划实施监测监管。

(3)保障体系。包括专项规划、政策机制、资金保障、工程技术、监测监管、评价考核、科技创新、标准规范在内的八大体系。

(4)模式设计。通过相对应的整治政策和工作平台体系对用地进行合理调整。

(5)(6)(7)分别为主体责任、资金融合和动力机制。围绕“主体、资金、动力”三个土地综合整治的核心要素,以“规划统筹和系统推进”为基础,以“多元共治和筹措资金”为出发点,以“显化整治价值和市场机制”为突破口,以“内生动力和利益联结”为重点,构建覆盖整治全过程的整治推进机制和政策保障体系,最终构建统一协调、执行有序的土地综合整治新模式。

(8)示范引领。回归到主体功能区战略和全国国土规划纲要中“四区一带”的安排,合理判断不同区域的发展阶段和整治动力,实施差异化的整治。

2、未来展望

宏观视野下,土地整治未来最主要的目标是建设一个“安全、高效、均衡、协调、美丽”的国土空间。尤其是在城市化的大背景下,如何盘活乡村资源成为关键。

一方面,城市化进程给资源环境承载能力带来更多挑战,需要通过提升土地利用效能和可持续性,实现紧凑、绿色的国土空间;

第二方面,人口增加对农用地整理也提出了更高的要求,提高耕地质量和单产是解决农产品需求增长的主要途径;

第三方面,基于气候变化与极端气候灾害频发,亟需提升土地资源安全保障能力,以维护国土生态安全、提升生态系统稳定性;

最后,我国土地资源及其合理利用本身就是一个世界级难题。

04 总结

在报告的最后,汤博士提出土地综合整治总体上是希望在有限的空间内,提供更可靠的土地保障以满足基本生存需求;通过更高效的土地利用,以满足不断增长的经济社会发展需求;提供更健康的土地生态,以不断扩大优美闲适的土地空间服务;倡导更优美的土地文化,以凸显人与自然和谐的人文关怀。

在生产空间上重构、在生活空间重建、生态空间上重塑我们的美好国土。

文字整理:干弘,排版:张硕,审核:汤怀志

依托于同济大学建筑与城市规划学院,中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书处致力于小城镇规划与建设领域的实践成果和最新学术信息分享,促进相关学术交流。住建部优秀期刊《小城镇建设》是小城镇规划学委会的会刊。优秀案例和信息分享请发邮件:town@planning.org.cn
END
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