【PM】城市重大建设工程的决策与实施机制 —以南京雨污分流工程为例

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🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

📝 规划笔记——推荐一则来自南京规划的文章，摘录如下：

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城市重大建设工程对国民经济和社会民生的发展有着重要影响，其产生的社会经济效益显著且长远。然而，近年来随着城市重大建设工程纷纷“上马”， “好事变坏事”并引发广大市民争议的情况却屡见不鲜。在此背景下，作者南京大学建筑与城市规划学院本科生刘雪彤，南京大学建筑与城市规划学院副教授于涛在《规划师》2016年第4期撰文，文章以南京雨污分流工程为例，从调研其建设前后产生的社会矛盾入手，分析矛盾根源，对城市重大建设工程的决策及实施机制进行探讨，并提出完善建议，以期为建立城市重大建设工程科学的实施机制与模式提供借鉴。

对南京雨污分流工程问题的调研

一、调研背景

2010 年1 月，为解决雨季合流污水溢流下河造成水体污染的问题，南京全面启动雨污分流工程。工程计划于2010～ 2015 年对主城区226　km2 范围内实施雨污分流工程，敷设约500　km 的污水主次干管，完善约4　000 个住宅小区及企事业单位的污水支管。然而，在实施过程中，这项本该“利在千秋”的民生工程却矛盾百出，市民对工程建设的负面影响反应强烈，引起社会各界的广泛关注。2013 年，雨污分流工程由于多种原因停工，争议再起。2014 年末，雨污分流工程更名为“排水达标区改造工程”重新动工，要求保留主城区截留制，推进新城区分流制建设，按照排水达标区要求进行改造( 图1)。

为准确把握南京市雨污分流工程情况及问题，本文采用调查问卷和访谈法等手段对南京市秦淮区朝天宫街道7 个已于2012 ～ 2013 年完成雨污分流改造的典型老小区的居民进行调查，共发放200 份问卷，其中回收有效问卷192 份。

二、基于市民满意度的雨污分流工程

社会矛盾分析

雨污分流工程在整个施工过程中均存在突出矛盾，具体分为施工前、施工中和施工后三个阶段进行分析。

1. 施工前矛盾分析

施工前市民主要是对雨污分流工程不了解及有误解。调查发现，市民对雨污分流工程的认知在许多方面存在问题，如雨污分流工程的实施意义、工程内容、实际效果( 水体污染指数下降、污水处理厂进水量提升)、养护归属、管道产权等方面。问卷中有59% 的调查对象表示了解雨污分流工程，但是在对雨污分流的具体作用的问题进行回答时，其中只有56% 的调查对象回答正确，误解及不解现象可见一斑。在工程前后是否留意到工程公示牌的存在问题中，48% 的调查对象表示施工场地周围不存在公示，8% 的对象表示没有注意，这表明公示不足( 没有公示或采用的方式不合理)，同时也说明部分市民对公共事务的参与意识较为薄弱。

2. 施工中矛盾分析

(1) 雨污分流工程建设过程对市民日常生活造成不便。

与其他城市建设工程一样，雨污分流工程在施工中对居民造成了许多生活上的不便，主要有粉尘、噪音、占据步行道、占用小区公共空间或设施、堵车、停水停电、公交改道和存在安全隐患等方面的不利影响。研究将上述问题作为影响因子，分为极大、较大、一般、较小和几乎没有五类，根据调查得出李克特量表( 图2)。

由图2 可知，粉尘、噪音、施工占道和交通拥堵等问题对居民造成的影响较大，是居民反映比较集中的问题，而公交改道、安全隐患等问题的影响较小。

(2) 雨污分流工程建设中的反复开挖现象。

反复开挖现象是居民对雨污分流工程普遍不满的状况之一。根据调查，54% 的居民表示工程中存在反复开挖的现象。由于建设资金不足，建设发展计划不符合现实要求、建设不能一次性到位，直接导致了道路的反复开挖。其不仅对居民生活造成了不便，缺乏计划的重复施工也造成资金的巨大浪费，是工程中最为突出的矛盾之一。

(3) 雨污分流工程建设中市民与政府的沟通渠道不畅通。

调查发现，部分市民反映反馈问题不受重视。其中，51% 的市民表示不会向相关部门反映意愿，政府对反馈交流的态度消极，这从侧面反映了政府公信力较低，已经给市民留下了无作为的印象，也反映了政府、民众之间信息不对称，缺乏沟通等问题。

3. 施工后矛盾分析

(1) 雨污分流工程建设后善后工作不完善。

小区内雨污分流工程施工善后工作存在许多不足，如地面坑洼、路面材料明显不一致、雨天积水情况并未得到改善等。其中，只有40% 的市民表示善后工作到位，路面较为平整；有55% 的市民表示善后工作不到位，路面有坑洼；还有5%的市民表示根本没有善后工作。在路面积水的调查中，29% 的市民表示情况有明显改善，36% 的市民表示有一点改善，29% 的市民表示没有明显效果，还有6% 的人表示情况更加恶劣。可见雨污分流工程施工善后工作有明显缺陷，存在“虎头蛇尾”现象。

(2) 雨污分流工程的建设质量及工程效果不理想。

工程完成后，南京“暴雨淹城”的情况仍频频发生。排水系统的问题导致民众对雨污分流工程的工程质量及工程效果产生极大的质疑。在对市民进行“最担心的问题”的调查中，62% 的市民表示对施工质量最为担忧，35% 的市民最为担心分流效果不佳，24% 的市民担心排涝效果不行，对工程质量及效果的担忧占总量的86%。

三、南京雨污分流工程决策与实施机制

存在问题

根据居民反映出的问题，结合访谈得到的政府部门资料及收集到的其他资料，研究将施工前后反映出的问题总结为决策和实施两个部分，又可以细化为政府在城市重大建设工程工作中的五个环节：研究决策环节、组织管理环节、工程建设环节、建后维护环节及宣传监督环节。

1. 研究决策环节

在南京雨污分流工程的研究决策环节中，存在民主决策与科学决策不足的现象。在民主决策方面，首先，工程并未经过公众的听证，同时也没有经过人大的事前立项审议。其公众参与目前处在Arnstein 阶梯理论中公众参与三个阶段的第二阶段，即“象征主义，表面文章” ( 图3)，仅仅是政府单方面对市民的通告、咨询和安抚，无法构成有效的合作，市民权利受到较大限制。在科学决策方面，工程前期的专家审核不够科学全面，也没有做充分详尽的、符合南京市域情况的系统性的调查研究。事实上，质疑声从2007 年工程论证阶段就已存在，南京雨污分流提出的“完全分流”概念遭到一些专家的质疑：根据国外的经验教训，很多发达国家的城市也不能实现100% 的雨污分流，而是采取雨污合流与分流相结合的模式，一些城市的雨污分流只做到了30% 左右。而南京的目标是实现主城区的全覆盖，从而导致尚不具备条件的地区遭强制性分流，引起老百姓极大的反感，导致社会矛盾。

同时，南京雨污分流工程明显存在开工匆忙、施工匆忙和收工匆忙的现象，其根本原因是在前期环节中以时间节点作为任务目标、以开工率作为考核标准，没有依据实际情况和客观规律做好时间、人手和责任分配，缺乏科学统筹。导致的后果有：工作量超出各个区可以承受的能力范围，实施部门人手不够导致工作人员超负荷工作，无法充分了解规划区的具体情况，造成后期许多隐患；时间紧，工程研究不透彻，手续和工程同步进行，工程完成度与手续程序不能两全；工程量大造成资金不到位，导致拖欠施工队资金，致使施工队偷工减料以获取自己的利益。这反映了在缺乏民主、科学决策过程的背景下，领导以个人意志做出的决策缺乏科学性、必要性和可行性，缺乏对城市规划工程建设全面系统的思考，从而导致规划建设的失控。

2. 组织管理环节

不同于其他规划，南京雨污分流工程是由行业部门编制的。各级负责人员分布在不同的部门中，如住建局、住建委和街道办等，最高负责部门-市环境指挥部也是“拼凑”而成的，人员没有固定编制，这种混乱的组织管理模式明显不利于工程的高效有序进行。其中，主要工作由区级住建委负责，而雨污分流工程巨大的工作量和紧凑的工作时序并未考虑到工作人员的数量、精力及专业水平，加上缺乏市级部门的监管，导致建设过程管理粗放，与日本东京的排水管理系统相比，可以看出明显的差距( 表1)。

3. 工程建设环节

调查发现，在雨污分流施工过程中存在工程效果不佳、施工不负责和偷工减料的情况。匆忙开工、工程量大造成资金不到位，建设部门在和施工队交涉过程中可能出现暂时拖欠部分工资的情况；同时，因为人手不足，政府部门不能及时对施工队的作业进度和质量进行监督，从而致使施工人员在工程建设过程中通过一些不当手段获取利益。

4. 建后维护环节

目前，南京雨污分流工程善后工作基本处于真空地带。例如，在验收环节，自2010 年起，全市完成雨污分流的小区基本上无一经过验收；在管养环节，因为自工程开始，管道产权问题从未得到足够的重视，未完工和已完工的管道权属不明。建设部门在施工完成后无法顺利地把管道的维护和管理工作交到管养部门手中，以致其全部积压在建设部门手中，导致建设部门的负担加重。随着施工时间的推延，建成的新管道越来越多，而早就改造好的管道得不到相应的维护，纷纷产生质量问题，最终导致老问题和新问题同时出现却难以解决，其结果必然引发市民不满。

5.宣传监督环节

在市民可直接参与的宣传及监督环节，反映了政府及市民两方面的问题。例如，有些群众对183 亿元的经济预算处理500　km 雨污水干管提出质疑，认为每厘米达366 元的建造成本存在问题。实际上根据工程计划，预算不仅包括敷设主次干管( 其投资为23.4 亿元，仅占预算的一小部分)，还包括敷设4　000个片区的到户支管( 投资约117.3 亿元)，以及对80 条河道进行环境整治、构建六大流域河道引水补源系统等工作。对工程的误解反映了政府相关宣传不足，与市民之间的信息不对称，公众在对工程未充分了解的情况下易产生误会，以致矛盾激化。同时，反映渠道不畅、监督方式缺失阻碍了群众意见的合理反馈，导致问题堆积；市民也存在参与意识不足、知识水平有限及对政府持有偏见等问题，导致政府工作无法获得理解和支持( 图4)。

城市重大建设工程决策

与实施机制完善构想

一、决策方面：加强科学、民主决策的法制化、制度化建设

在依法治国方面，我国已陆续颁布了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》等文件，但与国外发达国家相比，如美国的《联邦咨询委员会法》《阳光下的政府法》《信息自由法》等，仍缺少相应具体的法律法规，法律体系尚未建立，缺少对政府进行制约、保障公众利益的强制性手段。因此，进一步建立和完善我国重大建设工程决策阶段科学民主决策的法律法规，不仅是我国依法治国的根本要求，更是决策科学化、民主化的根本保障。

同时，我国重大建设工程决策程序机制也亟待完善。目前在我国的城市规划管理过程中还未有一套完整科学的决策程序，而制度的强制实施是城市规划管理合理有序进行的必要条件。以洛杉矶为例，制订城市总体规划必须多次征求市民意见，并经由市民听证会辩证和市委会投票通过。在“规划设计和选择方案”阶段，要进行市民复决，投票支持或反对方案，政府要为市民团体提供技术协助项目。这一机制对我国有着很好的启示作用。例如，建立城市重大工程建设评估机制，引入城市重大建设工程相关评委会，由各建设规划部门牵头，组织相关政府部门以及专家、人大代表、政协委员和市民代表参与，对城市重大决策事项进行评估，在政府作出最终决策之前出具咨询评估意见( 图5)。

二、管理监督方面：健全制约机制，确定监督有效途径和主体

在工程实施中，应结合国内外先进城市管理经验，建立健全工程管理系统，明确工程实施及养护部门工作职能，协同高效地完成工作；细化实施方案，统筹安排，科学规划，工程实施需进行合理的计划，分区分期推进工程实施，避免一味追求速度而出现工程纰漏；在工程建设中实时跟进，严格监控，定期进行检查，并组织全面验收，确保工程建设质量。

在监督机制方面，党的“十八大”报告明确指出中国政治体制改革的目标之一是完善和健全权力运行制约、监督体系。然而，目前我国仍然缺乏健全的政府监督制约机制，并没有有效的途径和主体。因此，政府应不断拓宽监督渠道，加强社会各方对政府的监督作用，将监督手段落实到位，保证各方意见传达的及时性和有效性；完善责任追究制度，对实施重大事项监督的原则、责任追究范围、监督程序和方式做出具体规定，落实对责任人的问责，对官员决策形成有效制约；完善反馈制度，在工程实施中及时、持续、深入地收集、分析、反馈工程中随时可能产生的不足和问题，对其进行相应的调整与改进，避免问题恶化及导致剧烈的矛盾。

三、宣传方面：完善信息公开机制，确保信息公开化

只有保证信息的公开透明，才能让市民获取与自身利益相关的信息，进而对信息进行判断，形成利益诉求。在我国，虽然不乏政府信息公开化的相关规定政策文件，但离信息的公开透明仍然存在差距。公共服务的决策理由、规划管理的实施方案都应向公众尤其是利益相关者进行公布。同时，应进一步深入落实听证会、座谈会和咨询研究会等民主讨论活动的开展，让政府、专家、民众得到更多面对面交流的机会，促进各方信息的传递和补充，让民意传达，让信息流动，通过对各方利益的协调讨论，知晓各方利益的诉求，从而在协商中达到最为合理的利益平衡点。

文章详见《规划师》2016年4期

《城市重大建设工程的决策与实施机制

-以南京雨污分流工程为例》

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