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王凯:双修,让城市生活更美好

本文转发自:规划中国

2018年12月4日,住房城乡建设部生态修复城市修补试点现场座谈会在江西省景德镇市召开。本文为中国城市规划设计研究院副院长王凯在会议上的演讲报告全文,欢迎分享。

一、双修工作的背景再认识
1、党的十九大对新时期基本矛盾的提出与再认识
“双修”工作在十九大之前就已展开。十九大报告中指出,当前社会主要矛盾发生历史性新变化,人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展成为社会主要矛盾。这和推进“双修”工作紧密相连,现在普遍存在的“城市病”问题与美好生活的需求相去甚远,亟需治理。

特别在解决发展“不平衡不充分”的问题上,对照供给侧改革的“十个更加注重”,城市发展的重点在补短板,“短板”就是这些试点城市都在做的品质、环境、文化、创新、公共服务等内容。

2、中央城市工作会议要求的再认识
2015年中央城市工作会议提出,“要加强城市设计,提倡城市修补,加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,……”“城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山。要控制城市开发强度,划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线,……”根据中央城市工作会议的精神指示,城市“双修”是一项需要长期坚持的工作。

3、习近平总书记对通州副中心、雄安新区建设的要求再认识
2017年2月23日,习近平总书记在安新县召开座谈会时指出“雄安新区将是我们留给子孙后代的历史遗产,必须坚持‘世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位’理念,努力打造贯彻新发展理念的创新发展示范区。”雄安新区规划提出到2035年,基本建成绿色低碳、信息智能、宜居宜业、具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共生的高水平社会主义现代化城市。

关于通州副中心的规划上,习总书记强调,“城市建设应坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口,提出解决问题的综合方略。”这些理论和讲述使我们对“双修”工作的重要性和认识作进一步了解。

二、双修工作技术路线再分析
(一)系统思考
“城市双修”是一项规建管一体化的系统性工作,要推动城市生态环境、经济活力、社会管理、文化自信、场所塑造、设施完善等各个方面综合提升。

“城市双修”工作的六个维度

(二)因城施策
我国东南西北,不同地区的城市在发展条件、发展阶段、发展水平、城市特色、管理水平及面对的突出问题等方面差异较大。因此,城市双修工作要结合城市自身特色,因地制宜、因城施策。

1、以三亚为代表的城市双修类型
以三亚为代表的试点城市立足于城市综合环境建设及品质提升,初步探索城市双修的工作方法、技术路线和机制保障等。

· 三亚市“城市双修”经验
三亚是住建部第一个生态修复城市修补试点城市。三亚“城市双修”在于需要解决城市建设快速扩张所产生的一系列城市问题。

三亚“生态修复”针对山、河(包括湿地)、海岸进行重点修复,修复后的成效明显,切实提升了人居环境品质。如河流修复,封堵三亚河沿河排污口300多处,三亚河水水质由地表水劣五类提升为三类标准。

“城市修补”针对主要城市问题,提出“六大战役”重点修补。对解放路等重点街区开展综合环境整治,通过立面改造、交通优化和业态提升,建设成凸显三亚文化特色的骑楼风情街--“暖白浅灰、清新淡雅、热带风情”。通过城市修补,完善了街区风貌,切实提高居民的幸福指数。

所以三亚的“双修”工作很大程度上是在“纠偏”。全市共拆除违法建筑765万平方米。通过拆违,腾出土地约5300亩,有力地支持了绿化扩容、城市更新、产业发展。拆除违规设置和已经到期的高立柱广告牌150块,拆除违规广告牌匾5600多块,城市视觉污染得到有效清理。通过拆除不合规的违章建设,包括违章建筑及违规设置的广告牌,腾退了土地,改善了环境。

· 秦皇岛市“城市双修”经验
同为风景旅游城市的秦皇岛是京津冀地区唯一与滨海零距离的旅游城市,素有长城海滨公园、京津后花园、中国观鸟之都的美誉。

秦皇岛“双修”工作经验之一为首次在沿海岸线设立禁止开发和建筑高度控制标识,将严格管控海岸线地带建筑退线和建筑高度纳入规划管理技术规定并向全社会公开,探索“双修”的工作方法、技术路线和机制保障。

2、以徐州为代表的城市双修类型
结合城市功能转换,探索环境改善与城市转型发展的工作方法、技术路线与实施策略,探索走出资源型城市绿色转型发展的新路子。

示范意义:通过“双修”促进资源型城市的转型发展。

· 徐州市“城市双修”经验
“生态修复”,针对采煤塌陷地综合治理和山体宕口修复,其中的九里湖湿地公园修复获得“江苏人居环境范例奖”。今年的世界城市日会议举办地就设在徐州。

“城市修补”,重点改造棚户区,针对老旧小区进行整治。目前,主城区已启动实施棚户区改造项目300余个、3790万平方米,提供定销安置房1277万平方米,彻底解决了近20万户棚户区家庭居住问题,得到了李克强总理和住建部的充分肯定。

徐州还重点补足民生短板,提高城市公共服务功能。统筹规划建设医疗卫生、教育、文化、体育、养老和农贸市场、街坊中心等城市公共服务设施,累计建成幼儿园340所、小学151所、中学86所、农贸市场138处、体育设施25处、派出所34个、社区服务中心37个。这些和老百姓日常生活最密切,民生感受最直接。

· 安顺市“城市双修”经验
贵州省安顺市作为西南地区的一个中等城市,具有典型喀斯特地貌环境,历史文化多元荟萃,具有“中国瀑乡”“蜡染之乡”“西部之秀”“国家园林城市”“国家卫生城市”等多张城市名片。

安顺市“双修”工作成效之一为修复城市山水空间,探索喀斯特地区生态生态修复模式。搬迁位于城区的垃圾填埋场,应用无害化处理技术进行废弃地改造,将危害环境的垃圾填埋场转变为服务市民的城市公园,为山地城市棕地修复提供借鉴,独具特色。

· 淮北市“城市双修”经验
安徽省淮北市地处苏鲁豫皖交界,因煤设市,是一座伴随煤炭开采而发展的资源型城市。建市以来,10亿吨原煤的开采造成塌陷区围城、土地资源锐减、生态环境遭到严重破坏。通过生态修复、城市修补,“乌金”城市向“绿金”城市转变。

淮北市“双修”注重“内外兼修”--内修“雨污分流”,2018年启动老城区雨污分流工程,整治总面积约47.4平方公里,计划投资12亿;外修“居住环境”,探索出“购房券”“房产超市”等全国典型经验,通过这一举措让城市既有好看的“面子”,也有高质量的“里子”。

3、以景德镇为代表的城市双修类型
以景德镇为代表的试点城市,在人居环境改善、功能品质提升基础上,进一步强化历史文化保护与城市文化复兴,促使城市由内而外的全面提升。

示范意义:将生态修复、城市修补和城市多元创新发展相融合,同时注重将国家历史文化名城保护与城市的高品质发展目标有机结合在一起。

· 景德镇“城市双修”经验
景德镇“城市双修”需要解决转型发展的两大难题,即,如何在双修过程中增强城市产业经济活力与文化魅力,注入发展新动力?对城市来说,最缺少的就是动力,一旦有了动力,城市发展才是持续的。如何延续并彰显丰厚的以陶瓷文化为灵魂的城市文化,使城市文化遗产、城市生活、城市空间与陶瓷文化产业发展相得益彰?

景德镇“城市双修”的主要工作及成效:
(1)以规划为引领促进项目有序落地
开展了生态环境评估和城市建设评估,开展了“1+10+1+N”的规划编制体系,组建双修技术工作营,增强科学性与可操作性。

(2)以文化为脉,街区为魂推动城市修补
以御窑厂为核心,以“三陶一区”为重点,对老街区、老厂区、老里弄和老窑址等实施立体控制和保护。

陶溪川厂房改造前后对比

陶溪川的成功转型可以称得上是国际水平的城市更新项目。近几年来,有3万多名海内外陶艺家、青年学生和“创客”来景德镇寻梦创业,其中陶溪川成为“景漂”落脚的重要一站。有了年轻人,城市发展才能有活力。

(3)生态修复敢于动手术,实现“显山露水”
将城中村搬迁改造,内涝防治、水系疏通和绿地公园建设相结合,形成了一个近千亩的昌南湖和西河湾湿地公园;对于老城区人口密度高的地区,拆除违章建筑或无序广告牌,显露自然山体与景观视廊。新增城市绿地287万多平方米。

(4)注重社区层面补齐短板、畅通微循环
重点打造了30个步行15分钟的便民服务圈,有序有效推进农贸市场、停车场、垃圾中转站、厕所等248个民生项目。改造背街小巷409条,拆除违建100多万平米,拆除占道广告牌600多块。

(5)全市动员、共同参与
市委市政府成立“城市双修工作指挥部”全力抓工作落实,省住建厅委派专人现场指导工作,国有投资平台积极响应并大力支持规划建设项目落地,各街道社区动员社会力量共同支持。

· 福州的“城市双修”经验
习近平总书记为《福州古厝》一书作序称“福州派江吻海,山水相依,城中有山,山中有城,是一座天然环境优越、十分美丽的国家历史文化名城。”

福州“双修”中以对历史文化的敬畏和文脉传承的担当,打造特色历史文化街区,重现历史景观格局,实现城市文脉的延续与公园体系再造。尤其是打造“千年闽都”历史轴线,古城轴线承载着福州“山环水抱古韵地”的山水环境及一脉相承的千年历史文化的精华,是实现山海城文化的再现。

· 古都开封的“城市双修”经验
开封市地处中原腹地,是宋文化的发源地,古城有“文物遗存丰富、城市格局悠久、古城风貌浓郁、北方水城独特”的四大特征。开封市“双修”工作中,将分散的历史文化遗迹保护与“双修”工程深度融合,构建系统性工程整体推进。

开封市围绕河湖水系联通、黑臭水体治理、绿化环境提升制定了“十河、十湖、十湿地、十公园”生态修复项目框架;同时围绕古城街巷开展城市修补与文化提升工程。这既是生态工程,也是文化工程,同时更是民生工程。

→ 因城施策技术总结

结合城市发展阶段、主要问题和自身特色;从不同的侧重点入手,制定相应的双修策略:

· 环境品质治乱增绿
立足于城市综合环境建设及品质提升,初步探索城市双修的工作方法、技术路线和机制保障等。代表城市:三亚、秦皇岛;

· 功能提升民生完善
结合城市功能转换,探索环境改善与城市转型发展的工作方法、技术路线与实施策略。代表城市:徐州、安顺等;

· 文脉延续文化复兴
结合城市文化特色,强化历史文化保护与文化复兴等,深入探索双修与城市由内而外的全面提升。代表城市:景德镇、开封等。

(三)多专业协同
“城市双修”有别于过去常见的环境整治。在工作中,规划技术组采取多专业合作,共同探索“城市双修”的关键技术,实现“城市病”的标本兼治和更高质量的发展,是一种“伴随式”成长和服务。

(四)规划建设管理一条龙
(1) 强化规划的分解落地
如秦皇岛市建立了以《生态修复城市修补总体规划》为基础,近30项专项规划为支撑的推动各项建设工作的模式。

(2) “三分规划、七分管理”
出台与“双修”相关的规划建设标准或技术规范,如南京市出台《南京市街道整治导则》、《关于推进美丽乡村提档升级实施意见》、《关于推动全市产业用地节约集约利用的若干意见》等制度,严格执行《南京市居住区公共配套设施规划建设监督管理办法》等制度,进一步强化“城市双修”工作的法制保障。

(3) 推动建立多方交流互动的技术平台
加强信息技术支持,广泛联动社会各界,全方位贯穿“双修”规建管过程。

三、双修工作深入推进再出发
景德镇、徐州、三亚等城市结合自身城市特色,通过“双修”工作推动供给侧结构性改革、补足城市短板、促进城市转型,取得了显著成效。

但同时也应认识到“城市双修”工作未来依旧任重而道远,需要持续完善城市各项功能,满足市民需要,全面提升城市的宜居水平、安全韧性、繁荣活力和和谐包容性。

1、以世界眼光、国际标准、中国特色的新要求提高工作质量
结合城市发展阶段和自身特色,通过“城市双修”提升城市的空间品质和建设标准,真正实现习总书记“世界眼光、国际标准、中国特色”的新要求。

通过“城市双修”工作的经验总结,要加快形成具有中国特色的城市更新理论与方法。

积极探索一整套行之有效的体制与机制,充分运用投融资、城市运营模式的创新,全面推进城市高品质发展建设。

2、以高质量环境建设促进有效投资的系统策划促进经济转型
通过“城市双修”推进高质量的环境建设,促进有效投资,吸引人才,系统策划促进经济转型。

3、以共同缔造的工作方式更加体现以人民为中心的思想落实
“城市双修”工作通过上下互动,形成合力,政府组织、专家领衔、公众参与,共同缔造双修工作开展新局面。

如景德镇推出“景德镇双创双修”公众号,及时发布相关信息,第一时间与百姓交流。安顺市注重全过程公众参与,通过“悦读帮”微信号 、安顺日报等平台,针对本地市民和外地游客开展调研,回收有效问卷3000多份,了解市民和游客意愿,找准“双修”工作方向。只有上下齐心,合力开展,才能完成中央要求的高质量的发展,完成“双修”任务。

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